在國家防總2006年第一次全體會議上的彙報提綱
國家防總秘書長 鄂竟平
2006年4月10日

    我就2005年的汛情旱情災情、去年汛後以來開展的主要工作、防汛抗旱存在的主要問題和下一步工作的安排意見彙報如下。

    一、2005年的汛情、旱情、災情

    1、汛情

    2005年汛期，我國降水普遍比較豐沛，降雨量多於常年。珠江、淮河、遼河流域，松花江幹流和第二松花江，長江北側支流、黃河南側支流以及新疆、青海、甘肅中西部、西藏中北部等地區降雨較常年偏多。其中淮河、漢江流域及粵東、閩南、吉林、新疆、青海中西部偏多3成至1倍。其餘地區降雨偏少，寧夏北部、內蒙古大部和黑龍江北部偏少3～6成。

    珠江、淮河、遼河、閩江和長江、黃河的主要支流漢江、渭河等江河先後發生大洪水，其中珠江流域西江發生了超過100年一遇的特大洪水，部分河段洪水位超過歷史最高水位。福建閩江發生了超過30年一遇的大洪水。淮河干流先後出現4次超過警戒水位的洪水過程。遼河支流清河、柴河以及渾河、太子河發生了大洪水。漢江、渭河的洪水為20多年以來的最大洪水。此外，黑龍江、湖南、福建等省發生了嚴重的山洪災害。去年在西北太平洋洋面共生成熱帶氣旋23個，其中有8個在我國福建、浙江、廣東、海南等省登陸，給一些地區造成嚴重的洪澇災害。

    2、旱情

    去年我國西北、華北、東北、西南等部分地區降雨較常年偏少，其中寧夏北部、內蒙古大部和黑龍江北部偏少3~6成。山西、內蒙古、海南、雲南、寧夏等省（區）乾旱持續時間長，旱災損失重。貴州、湖南等省的部分地區旱災也較為嚴重。

    3、災情

    去年全國31個省、自治區、直轄市和新疆生産建設兵團均不同程度遭受洪澇災害，農作物受災面積22450萬畝，成災12325萬畝，受災人口20026萬人，死亡1660人，倒塌房屋153萬間，直接經濟損失1662億元。洪澇災害死亡的1660人中，因山洪、滑坡、泥石流災害死亡1400人。浙江、福建、海南、廣西、四川、安徽、江西、遼寧等省區受災較重。

    與常年相比，去年洪澇災害的特點是受災面積多、受災人口多、直接經濟損失多，因災死亡人數少。全國洪澇受災面積比常年偏多5%，受災人口偏多14%，直接經濟損失偏多44%，死亡人口減少47%。

    去年全國春季受旱面積一度達到2.12億畝，接近多年平均水平，有837萬人、637萬頭大牲畜因旱發生臨時性飲水困難。其中雲南、海南、寧夏、山西等省（區）受旱面積6633萬畝，較多年平均（3380萬畝）偏多96％。

    在黨中央、國務院的領導下，國家防總精心組織、科學調度，國務院有關部委和地方各級黨委政府緊急動員、密切配合，廣大軍民團結奮戰、頑強拼搏，最大限度減輕了洪澇和乾旱災害損失，確保了大江大河、大中型水庫、大中城市、重要交通幹線和基礎設施的防洪安全，確保了城鄉供水安全，奪取了防汛抗旱工作的全面勝利。

    二、去年汛後以來開展的主要工作

    1、全面評價了2005年的防汛抗旱工作

    去年汛後國家防辦對2005年的防汛抗旱工作進行了全面總結，對全年工作績效進行了認真評估，對未來形勢作出分析。總的看，近年來我國防汛抗旱工作的成效十分顯著，特別是洪澇災害造成的人員傷亡明顯減少，其原因除災害程度有所不同外，主要是各級政府對防汛抗旱工作的重視程度明顯提高，防汛抗旱工程和非工程體系進一步完善，防洪調度和應急搶險的科技水平不斷提高，最重要的還是以人為本的科學理念逐漸深入人心，提升了防災減災工作的整體水平。具體講，就是各級政府行政首長防汛抗旱責任制得到加強，防洪抗旱工程建設有了較大進展。各項防禦洪水預案、洪水調度方案和抗旱預案更趨完善，防汛抗旱管理工作逐步規範，防汛抗旱組織機構和應急管理能力進一步加強。

    2、廣泛動員大力開展冬春水利建設

    去年汛後，在全國範圍組織開展了大規模的以防洪抗旱工程除險加固、水毀修復、度汛應急工程處理、抗旱工程配套完善為主要內容的冬春水利建設。據統計，2005年9月至2006年3月，全國農田水利基本建設完成投資444.7億元，同比增長7.1％。修復水毀工程24.7萬處，新增灌溉面積941萬畝，改善灌溉面積4046萬畝，新增除澇面積1268萬畝，改造中低産田1818萬畝，新增節水灌溉面積1542萬畝，治理水土流失面積2.4萬平方公里。

    3、專題部署山洪災害和颱風防禦工作

    針對山洪災害損失重、防治工作難度大的問題，去年10月國家防辦在湖南邵陽召開了山洪災害防禦工作會議，組織參觀了邵陽市山洪災害防治試點，對《山洪災害防禦預案編制大綱》，《山洪災害防禦》專題片和《山洪災害防禦常識》宣傳冊及挂圖進行了討論，明確了近期山洪災害防禦工作目標和重點。針對去年颱風登陸多、強度大的情況，按照國務院領導的指示，國家防辦先後四次對4個強颱風的防禦工作進行了評估，提交了評估報告，在此基礎上完成了《我國颱風防禦工作的進展與對策》和《2005年防汛抗旱應急管理評估分析報告》，組織編制了《防颱風預案編制導則》。在福建廈門召開了防颱風工作會議，總結經驗，分析問題，尋找差距，提出了我國近期防颱風工作的思路和工作重點。

    4、強化水庫防洪安全管理

    水庫安全是防汛工作的重點和難點，近年來，每年都不同程度地發生一些安全事故。為進一步落實水庫水電站的防汛責任制、調度權限、調度運用計劃和防汛搶險應急預案的審批等環節，加強各類水庫、水電站的安全管理，國家防總印發了《關於明確水庫水電站防汛管理有關問題的通知》和《水庫搶險預案編制大綱》。在充分調研和聽取各方意見的基礎上，按照水庫所處位置等綜合情況，國家防總確定了全國733座防洪重點中型水庫，並制訂了《關於加強全國防洪重點中型水庫管理的意見》，要求各地明確重點中型水庫的防汛責任制，建立有效的通信預警設施，加強運行管理，依法開展防洪調度。

    5、提前安排汛前工作

    去年12月下旬國家防辦在成都召開了2006年全國防汛抗旱工作會議，深刻分析了經濟社會發展與水旱災害的關係，客觀評價了我國現階段防禦水旱災害的能力，全面回顧了建國以來，特別是“十五”期間防禦水旱災害取得的巨大成就，深入探討新形勢下經濟社會發展對防汛抗旱工作的新要求，提出了全面提高防汛抗旱能力的各項措施，及早對2006年的防汛抗旱工作進行了具體安排。會議討論形成了《關於加強省級防辦能力建設的指導意見》、《抗旱預案編制大綱》和《關於突發險情災情報告的規定》，在廣泛徵求意見後，將印發各地執行。

    6、全力做好冬春抗旱工作

    去年汛後以來，我國部分地區降雨持續偏少，黨中央、國務院高度重視抗春旱工作。回良玉副總理2月中旬對抗旱工作作出重要批示，要求各地密切關注當前旱情的發展變化，加強趨勢分析，及時對抗旱工作作出部署和安排，確保城鄉居民飲水安全和春耕生産順利進行。3月20～21日，國務院在安徽召開全國春季農業生産工作會議，對春耕抗旱工作進行動員部署。國家防總、水利部派出6個工作組，深入旱區調查研究，指導地方抗旱工作，並商財政部及時下撥特大抗旱補助經費，支持地方抗旱工作。3月6日水利部發出《關於加強春灌用水管理工作的通知》，部署春季抗旱灌溉工作。各地防汛抗旱部門根據旱情發展趨勢，加強水量的科學調度與優化配置，全力保障春耕生産用水。各級抗旱服務組織也深入田間地頭，拉水送水解決人畜飲水困難，幫助農民維修和管護抗旱器具，提供抗旱技術指導。

    7、組織實施應急調水工作

    為緩解珠海、澳門等地因強鹹潮引起的嚴峻供水形勢，國家防總再次組織實施了珠江流域壓鹹補淡應急調水。在廣西等省區的支持下，應急調水從今年1月10日開始22日結束，總調水量5.5億立方米，調水使磨刀門水道鹹潮線往後推移約30公里，珠海、中山以及廣州等城市累計抽取淡水2230萬立方米，利用河涌蓄淡1900萬立方米，確保了珠江三角洲地區的供水安全。

    8、加強黃河松花江防淩汛工作

    去冬今春防淩工作面臨一些新的情況，松花江封河期恰遇水污染，黃河封河期流量也較大。為確保防淩安全，國家防總、黃河防總、松花江防總多次派工作組深入現場，分析形勢，檢查指導防淩工作，加強了龍羊峽、劉家峽、萬家寨、小浪底、豐滿、尼爾基（在建）等水庫的防淩調度。有關地區密切監視淩情變化，加強淩情巡查，做好應急搶險準備，確保了防淩安全。

    9、加強防汛抗旱基礎工作

    為了規範防汛抗旱工作，提高應急反應能力，各級防辦進一步加強了基礎工作。正在起草的《抗旱條例》已經完成初稿，並徵求了各省、自治區、直轄市人民政府和國務院有關部門的意見，近期將報國務院法制辦。組織開展抗旱會商系統建設，目前已完成系統設計大綱和框架。組織起草了《洪水影響評價管理條例》。會同國家發改委、財政部向國務院上報了《關於加強蓄滯洪區建設與管理的意見》，制訂了《蓄滯洪區運用補償核查辦法》。組織制訂並印發了《旱情評估標準》。組織編寫出版了《防汛抗旱行政首長培訓教材》。

    10、各成員單位開展的主要工作

    去年汛後以來，國家防總各成員單位認真總結經驗教訓，為確保2006年防洪安全做了大量積極有效的工作。中宣部、廣電總局把握輿論導向，積極組織防汛抗旱宣傳報道工作；國家發改委及時研究落實防汛抗旱相關規劃，做好防洪重大項目的審批，積極籌措安排災後恢復重建和水庫除險加固資金；公安部、民航總局及時總結了防汛搶險工作經驗，及早安排了今年的防汛工作；民政部進一步規範災害救助工作，2005年底召開全國救災救濟工作會議，對2006年的救災工作作了全面部署；財政部及時組織應急資金，支持地方開展水毀修復、汛前防洪工程應急加固和抗旱工作；國土資源部安排了山區地質災害普查工作；建設部去年11月召開了部分城市綜合防災座談會，對有關工作作了安排；鐵道部1月11日發出《關於做好2006年防洪工作的通知》，加強鐵路防洪工程建設，對下一步工作作了具體安排；交通部組織各地抓緊水毀公路的修復，加強了對公路防洪安全的管理；信息産業部組織落實重點地區防汛通信措施，積極開展實戰演練；水利部及時加強雨情汛情監測，不失時機開展水利工程建設，多次派工作組深入旱區指導抗旱工作；農業部積極做好準備，保障災後恢復生産和農用物資的供應。3月以來。先後派出17個春耕生産督導組，指導春耕備耕工作；商務部為保障災區市場供應，正在起草《生活必需品市場供應突發事件應急預案》；衛生部加強全國性衛生應急指揮體系建設，制定完善衛生應急預案，提前對2006年的防汛抗旱衛生應急救援工作進行部署；安監總局加強督促和檢查，落實各項安全措施；中國氣象局加強對災害性天氣的監測預報，多次召開專家氣象分析會，對今年春季和汛期的氣象形勢作出分析預測；解放軍總參謀部為加強防汛決策諮詢和技術指導，從全軍遴選了60名專家，組成7個防汛專家組，逐級制定了軍隊參加防汛抗洪應急預案。並投入1500萬元，重點為19支抗洪搶險應急專業部隊配備了專業設備和物資器材；武警部隊認真總結經驗，開展了“汲取災害教訓，強化職能使命”的專題教育，進一步落實防汛預案，做好防汛準備，並向所屬部隊發出通知，要求各部隊積極配合地方做好防汛抗旱工作。

    三、當前防汛抗旱工作存在的主要問題

    經過多年的努力，我國防汛抗旱減災的綜合能力有了明顯提高。但是，還存在一些不容忽視的問題，稍有不慎仍會釀成嚴重的後果。對此，必須引起高度重視：

    1、“兩小”問題突出。從近幾年洪澇災情分析，每年發生在中小河流和中小型水庫的洪澇災害損失往往佔整個洪澇災害損失的60－80％。中小水庫和中小河流的防洪問題已成為當前防汛安全的薄弱環節。突出表現在三個方面：一是全國80%的中小河流防洪標準僅5～10年一遇，部分中小河流甚至不設防。全國病險水庫中有小型病險水庫29150座，病險率佔小型水庫總數的三分之一以上。這些水庫大多建於上世紀六、七十年代，先天不足，後期維修養護不及時，隱患觸目驚心；二是小型水庫大多缺乏通信預警設施，一旦發生險情很難及時通知下游群眾撤離避險；三是管理工作薄弱。

    2、山洪與颱風災害防禦薄弱。由於山洪災害多發生在偏遠山區，交通閉塞，通信手段落後，致災因素複雜，預報難、防禦難的問題十分突出，群死群傷事件時有發生，死亡人數和財産損失居高不下，成為防汛工作的薄弱環節；防颱風工作方面，海堤防禦標準偏低，監測預報體系不夠完善，防颱風預案操作性不強，措施不落實，沿海地區民宅的抗風能力差等等，都是沿海地區颱風成災的因素。

    3、抗旱基礎工作薄弱。大部分地區尚未建立規範有序的抗旱預案制度，全國旱情監測和會商系統尚未建立，難以及時準確地掌握和分析旱情，抗旱工作總體上還處於被動局面。

    4、信息報送機制不完善。從近幾年防汛抗旱工作的實際情況看，一些地方對險情災情的報送工作不夠重視，情況掌握和上報不及時、信息不準確，程序不規範，時效性差的問題仍然比較突出，在險情災情報送和發佈工作中存在多頭報災現象，數據混亂不一，影響領導機關的及時正確決策。

    四、2006年防汛抗旱工作安排意見

    今年的防汛抗旱形勢仍然不容樂觀。去年入冬以來我國總體出現暖冬現象，但一些地區的氣溫明顯偏低。山東半島等部分地區多次發生罕見的暴雪。華南、西南等地持續高溫少雨，旱情較為嚴重。與此同時，淮河、長江中下游水情異常。1月份，淮河來水較常年同期偏多7成～1倍，長江上中游幹流偏多1～2成，長江洞庭湖、鄱陽湖水位明顯偏高。其中洞庭湖城陵磯水位比歷年同期偏高1.46米，鄱陽湖湖口水位比歷年同期偏高0.13米。

    據氣象預測，今年春季主要多雨帶將出現在華北南部至長江下游之間，渭水流域、漢水上遊、黃淮等地區有洪澇；全國其餘大部分地區降水較常年同期偏少，尤其江南中部、西北中部等地區會出現夏旱或伏旱。我國地域廣闊，地形複雜，汛期的天氣形勢複雜多變，不確定因素很多。不僅大江大河發生流域性大洪水的可能性每年都存在，局部的暴雨洪水及其引發的洪澇災害不可避免，颱風災害的影響不可低估。由於目前的科技水平難以對長期的天氣情況作出準確預測，我們必須對可能發生的江河洪水、局部的嚴重洪澇、突發性山洪和颱風災害以及持續性嚴重乾旱等保持高度警惕，克服盲目樂觀和麻痹僥倖心理，最大限度地爭取防汛抗旱工作的主動權。

    建議當前重點抓好以下工作：

    1、落實防汛抗旱責任制。各地要把防汛責任制的落實與貫徹國務院關於加強安全生産工作的通知精神緊密結合起來，明確責任和義務，並貫穿到防汛抗旱工作的各個環節。有防汛任務的單位和部門都要按照《防洪法》和國務院批准的防汛抗旱應急預案，逐項落實部門的防汛職責和單位領導的責任，切實加強應急能力建設，抓緊落實防汛安全措施。通過完善制度，強化管理，確保各項責任制不流於形式。各級防汛抗旱指揮部要加強督促檢查，並結合工作實際，及時對責任制落實情況作出評價。針對今年地方政府換屆，防汛抗旱指揮長人員變動大、情況不熟悉等實際情況，各地要組織好相應的培訓工作，使他們儘快熟悉情況，上崗到位。國家防辦汛前擬組織部分重點地區的地市級主管領導進行專項培訓。

    2、完善防汛抗旱預案。各地要結合實際，參照國家防辦印發的《蓄滯洪區運用預案編制大綱》、《防颱風預案編制導則》、《水庫防汛搶險預案編制大綱》、《抗旱預案編制大綱》的要求，抓緊各項防汛抗旱預案的編制和完善工作，提高預案的可操作性。防洪方面，汛前完成淮河、大清河防禦洪水方案和洪水調度方案的修訂工作，並將淮河、大清河防禦洪水方案報國務院審批。組織編制、審批三峽、尼爾基等重點在建工程2006年防洪調度應急預案。開展包括三峽水利樞紐調度運用計劃在內的長江洪水調度方案的研究和編制工作。組織開展珠江洪水調度方案的研究和編制工作。同時，督促各地開展轄區內中小河流、中小型水庫、中小城市以及防禦山洪和颱風災害的應急預案編制工作，落實危險區人員轉移安置措施，切實提高防洪應急反應能力。抗旱方面，要逐步建立抗旱預案分級審批和備案制度。要加強城市抗旱預案的編制工作，爭取在兩年內完成嚴重缺水城市的抗旱預案編制工作。

    3、全面開展抗旱工作。一是要加強對抗旱工作指導。各級防汛抗旱部門要深入貫徹2006年中央一號文件的精神，把當前抗旱保春耕作為中心任務來抓。要加強旱情的監測預報，及時掌握旱情發展趨勢，對抗春旱工作適時作出部署，做好抗旱設施維護配套、物資設備供應維修、抗旱技術指導等服務工作；二是要認真實施抗旱預案。各地要按照已經制定的抗旱預案，強化組織管理，明確責任，落實措施，科學調配抗旱資源，保障抗旱工作有序進行；三是加強水資源的管理和調度。要堅持以人為本，優先保證城鄉居民飲水安全，儘量解決好春耕生産用水，為農業豐收創造條件。要堅持計劃用水、科學用水、節約用水，發揮水資源最大抗旱效益；四是加強水源工程建設。各地要不失時機組織群眾大力開展農田水利基本建設，抓緊修復水毀工程，加強對現有水利工程的清淤擴容、整修配套和優化改造，因地制宜增建各種投資少、見效快的抗旱應急設施，千方百計增加抗旱水源；五是加強城市抗旱工作。易旱地區特別是北方嚴重缺水的城市，要採取各種措施，減輕旱災損失。要高度重視由於突發事件（水污染等）造成的城市供水水源破壞，及早準備，確保城市供水安全。

    4、抓緊度汛應急工程建設。去年一些江河工程水毀比較嚴重，還有部分工程由於種種原因沒有及時修復。為了確保今年度汛安全，各地要採取措施，加強領導，集中力量，增加投入，確保汛前完成水毀工程修復和度汛工程應急處理。

    5、加強水庫安全管理工作。各地要把水庫的防洪工作作為重點，落實各項防汛保安措施，確保水庫的防洪安全。針對水庫防洪管理方面存在的突出問題，各地要認真貫徹國家防總《關於明確水庫水電站防汛管理有關問題的通知》，落實水庫、水電站的防汛責任人、調度權限以及調度運用計劃和防汛搶險應急預案的審批等環節，切實加強各類水庫、水電站的安全管理。未經批准，任何水庫不得擅自抬高水位運行。各地要針對中小型水庫，特別是小型水庫管理工作薄弱、工程安全隱患多、通信設施嚴重不足等突出問題，加強責任管理，採取有力措施，確保安全度汛。

    國家防總擬於4月下旬在浙江省召開全國水庫安全度汛現場會，總結水庫防洪管理的經驗教訓，交流推廣水庫安全管理經驗，進一步部署水庫安全度汛工作。

    6、加強山洪災害和颱風防禦工作。山洪災害多發地區各級政府和防汛指揮部要組織有關部門參加的汛前安全檢查，抓緊制定和完善山洪災害防禦預案，逐級落實行政領導責任制，落實險情監測、災害預警、人員轉移安置、搶險救災等各項措施。對山洪災害高危區域的群眾要堅決提前轉移安置，確保人的生命安全。有關省要按照山洪災害防禦試點工作要求，認真實施，抓出成效。各地要結合國家防總普及山洪災害防禦宣傳工作的開展，組織好宣傳資料的發放工作，加強宣傳動員，提高山區群眾的山洪災害防範意識和避災自救能力。

    要進一步做好防颱風工作。有關地區要善於總結防颱風工作的成功經驗和慘痛教訓，按照防颱風預案，抓緊落實預案規定的颱風監測、預警預報、人員轉移、房屋建設結構等具體措施，抓好薄弱環節，落實各級行政領導責任制，落實各有關部門防颱風工作職責，從基層抓起，從基礎工作著手，堅持工程措施和非工程措施兩手抓，切實提高我國的防颱風工作水平。

    7、組織開展防汛抗旱檢查。汛前各級政府和防汛抗旱指揮部要逐級組織防汛檢查，要把影響城鎮、學校、廠礦、重要工程設施安全和易出險地段作為檢查重點。檢查組要由政府領導帶隊，指揮部各成員單位領導和技術人員參加，檢查中發現的問題，要認真分析原因，確定處理方案，落實負責單位和相關措施，確保不留死角，把隱患消滅在洪水到來之前。今年的防汛檢查要按照《防洪法》規定，把大中城市、重要鐵路、公路幹線，大型骨幹企業，受洪水威脅的城市、經濟開發區、工礦區和國家重要的農業生産基地作為重點，既要檢查防汛工程情況，更要檢查各項保障措施的落實，既要檢查面上的工作，也要對有關部門的備汛工作，包括方案、隊伍、資金、物資保障等準備情況進行檢查，對檢查的問題提出處理意見，確保防汛抗旱工作順利實施。在各地檢查基礎上，建議國家防總從4月下旬開始到6月底，開展一次全面的汛前檢查，進一步推動各地防汛抗旱工作。

    8、加大防汛抗旱投入。目前，列入中央財政預算每年用於抗洪搶險和水毀工程緊急修復以及應急抗旱的特大防汛抗旱經費一直維持5.5億元的規模。水利基金1997年建立以來發揮了很大作用，但目前基金規模萎縮，汛前應急資金缺口很大。建議中央和地方增加財政預算，加大防汛抗旱投入，特別是加大汛前應急資金的投入，使有限的資金髮揮更大的社會和經濟效益。

    3月下旬，中央已安排1億元用於西南、華南和西北部分地區的抗旱工作，目前華北、東北春耕生産進入關鍵階段，抗旱形勢也非常嚴峻，建議中央下達一批抗旱經費，支持地方抗旱。

    目前，南方已陸續進入汛期，一些度汛工程需要加固處理，建議中央最近下撥一批防汛應急資金，支持地方加快水毀工程修復和度汛應急工程建設。此外，針對中小型水庫存在的通信預警設施嚴重缺乏問題，建議中央財政另列專項資金，補助地方解決部分重要中小型水庫的防汛應急通信問題，確保水庫安全度汛。