擴大公共財政覆蓋農村範圍
建立支農資金穩定增長機制
財政部部長 金人慶

    公共財政是實現農業、農村全面協調發展的重要物質基礎與體制保障，是國家和各級政府履行職能的政策工具、管理手段，在建設社會主義新農村的偉大實踐中肩負著重大的歷史責任。

    近年來，各級財政部門認真貫徹中央關於“三農”工作的各項重大決策部署，緊緊圍繞“多予、少取、放活”的方針，大幅度增加財政支農資金，有效促進了農業生産、農民增收和農村社會事業的發展。

    深化農村稅費改革，減輕農民負擔。一是取消面向“三農”的各種收費。財政部門先後會同有關部門公佈取消、免收或降低標準的全國性及中央部門涉農收費項目１５０多項，累計減輕農民負擔約２００億元。先後取消了農村“三提五統”、農村教育集資等收費項目，累計減輕農民負擔７００多億元。二是取消農業稅。２００６年全面取消農業稅後，與農村稅費改革前的１９９９年相比，全國農民每年減輕負擔約１２５０億元，人均減負１４０元，８億農民得到實惠。三是加大財力保障力度。截至２００５年，中央財政累計已安排農村稅費改革和取消農業稅轉移支付資金１８３０億元。從２００６年起財政每年將安排１０３０億元資金用於支持農村稅費改革的鞏固、完善，其中中央財政每年將通過轉移支付補助地方財政７８０億元。

    加大投入力度，促進農民增收。一是大幅度增加“三農”投入。近三年中央財政和國債建設資金用於“三農”的投入達７７４６億元，其中２００５年達到２９７５億元，比２００４年實際執行數增加３４９億元，增長了１３．３％。二是推進“三補貼”等惠農政策。２００５年，全國３０個省份安排糧食直補資金１３２億元，其中１３個糧食主産省安排直補資金１１５億元，６．４２億農民直接受益。近兩年來，中央財政累計投入良種補貼資金６７．２億元，農業機械購置補貼資金３．７億元。三是在支持生態建設中實施直補農民政策。近三年中央財政安排資金８２８．９億元，支持完成退耕還林１．３５億畝，荒山荒地造林１．８４億畝；安排２３１．９億元，支持保護了１４億畝天然林，營造林木０．６２億畝；安排森林生態效益補償補助資金５０億元，支持保護重點公益林４億畝。上述政策，既改善了農村生態環境，又使農民從財政補貼中直接受益達６８７．０６億元。

    調整支出結構，著力解決農村社會發展中的瓶頸制約問題。一是促進農村義務教育事業發展。初步統計，２００３—２００５年全國財政預算內農村義務教育投入３１０８億元，用於實施全國中小學危房改造工程、國家西部地區“兩基”攻堅計劃、農村中小學現代遠程教育工程、農村中小學佈局調整等項目。２００５年，中央和地方財政安排專項資金７０億元，對５９２個國家扶貧開發工作重點縣１７００萬名農村義務教育階段貧困家庭學生免除學雜費、書本費，部分學生補助寄宿生生活費；對中西部地區非貧困縣的１７００萬名農村義務教育階段貧困家庭學生提供免費教科書。東部地區也安排了１６億元專項資金，使４８０萬名農村義務教育階段貧困家庭學生直接受益。二是加強農村基本醫療和公共衛生工作。近三年，中央財政安排合作醫療補助資金，給予中西部地區除市轄區以外的參加合作醫療的農民每人每年１０元補助，地方財政也按不低於１０元的標準給予補助。每年安排３億元支持農村醫療救助工作，累計救助貧困農民１７５２萬人次；中央財政安排補助地方公共衛生專項資金９２億元，用於建立健全公共衛生信息網絡、疾病預防控制、醫療救治、衛生執法監督體系，以及加強艾滋病等重大疾病防治和農村衛生工作。２００５年中央財政又設立了２０億元禽流感防控基金，及時實施了階段性減免稅費政策。

    積極支持農業綜合生産能力建設和縣鄉執政能力建設。一是轉變農業綜合開發資金的使用方式。探索採用投資參股、專項貼息等形式，發揮農業綜合開發財政資金的示範帶動作用。２００５年安排資金８．３２億元，吸引信貸資金和其他社會資金４５．３６億元。近三年中央財政共投入農業綜合開發資金２７０．２億元，其中安排資金１６９．４７億元支持改造中低産田６９５１．６萬畝。二是開展形式多樣的支農資金整合試點，取得了一定成效。三是創立緩解縣鄉財政困難的激勵約束機制，加強縣鄉執政能力建設。近三年來，中央財政安排各類轉移支付１７８７０億元。２００５年除稅收返還和體制補助４１４４億元外，中央財政安排各類轉移支付資金達到７３３０億元，比２００２年增長８２．２％。其中，地方可統籌安排使用的財力性轉移支付達到３８１３億元，比２００２年增長１．３倍，９０％以上用於中西部地區。中央財政安排獎勵補助資金１５０億元，從２００５年開始實施“三獎一補”政策，對財政困難縣鄉政府增加稅收收入和省市級政府增加對財政困難縣財力性轉移支付、縣鄉政府精簡機構和人員、産糧大縣給予獎勵，對以前緩解縣鄉財政困難工作做得好的地區給予補助。地方通過自籌新增安排獎勵補助資金１０８億元，縣鄉財政困難加劇的勢頭得以遏制並開始向好的方向轉變。

    支持推進相關改革，搞活農村市場。一是支持深化糧食流通體制改革。２００４年和２００５年國有糧食購銷企業共分流富餘人員５０多萬人，用糧食風險基金對安置“老人”給予了適當補助；“老賬”已初步清理完畢，１９９８年以來新發生的政策性糧食財務挂賬已從國有糧食購銷企業剝離，並用糧食風險基金給予貼息；２００５年絕大部分省份“老糧”已經基本處理完畢。二是推進棉花流通體制改革。２００５年中央財政一次性安排競賣棉花虧損補貼２７２億元，卸掉了棉花企業的歷史包袱；對到期的供銷社中央政策性財務挂賬２２４億元也研究了消化方案。三是支持推進農村金融體制改革。運用稅收和財政補貼等政策，支持推動２９個省份深化農村信用社改革。２００４年和２００５年已安排３９．１億元解決農村信用社開辦保值儲蓄業務利息支付缺口。

    總體看來，在近幾年的時間裏，財政與相關部門密切配合，加大支農工作力度，為加強和改善宏觀調控奠定了基礎，也為支持建設社會主義新農村摸索了一些辦法。

    根據中央關於加強“三農”工作的大政方針，財政部黨組擬訂了“十一五”時期財政支持建設社會主義新農村的總體思路：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以科學發展觀為統領，以貫徹落實黨的十六屆五中全會、中央經濟工作會議、中央農村工作會議精神和《農業法》為主線，以推動實現“生産發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”為目標，以“增加投入、引導放活，統籌兼顧、突出重點，規範管理、提高效益”為原則，隨著國家財力的增強，著力支持轉變農業增長方式，提升農民生活水平，改善農村落後面貌，讓廣大農民群眾共享經濟社會發展成果。

    建立健全財政支農資金穩定增長機制。“十一五”時期全國財政支出和預算內固定資産投資安排，將不斷增加財政對農業和農村的投入，建立健全財政支農資金穩定增長機制。新增財政支出向“三農”傾斜，重點保障教育、文化、衛生和社會保障朝著城鄉統籌安排和統一制度建設方向發展；在確保國債資金用於“三農”的比例不降低的同時，新增預算內固定資産投資主要用於“三農”；逐步提高土地出讓金用於農業土地開發的比重，並集中使用。通過上述措施，逐步形成建設社會主義新農村穩定的資金來源。

    完善提高農業綜合生産能力的財稅政策。一是完善和強化“三補貼”等財稅政策措施。２００６年，安排１３個糧食主産省（區）的糧食直補資金１２５億元，全部達到本省（區）糧食風險基金總規模的５０％，全國直補資金總額預計達到１４２億元；中央財政將增加良種補貼資金和農機具購置補貼資金，擴大補貼範圍，調整補貼重點；同時積極探索建立對農民種糧收益綜合補貼制度。二是紮實推進農業綜合開發，重點支持農業科技進步、農産品加工業發展和農業産業化。中央財政將專門安排扶持農業産業化和農産品加工的補助資金，通過財政貼息、投資參股等方式，支持農産品加工業做大做強，培育一批競爭力強的龍頭企業和企業集群示範基地。開展農産品精深加工增值稅改革試點，探索建立有利於農民專業合作經濟組織發展的財稅制度。中央財政還將安排資金和制定財稅政策，以推動環保型農業、生態型農業和節約型農業的發展。

    建立提高農民整體素質的長效保障機制。一是建立和完善農村義務教育經費長效保障機制。“十一五”時期，將按照“兩年實現、三年鞏固”的目標，將農村義務教育全面納入公共財政保障範圍，逐步建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制。西部地區農村義務教育階段中小學生２００６年率先全部免除學雜費；中央財政同時對西部地區農村義務教育階段中小學安排公用經費補助資金，提高公用經費保障水平；啟動全國農村義務教育階段中小學校舍維修改造資金保障新機制。２００７年，全國農村義務教育階段中小學生全部免除學雜費；中央財政同時對中部地區和東部部分地區農村義務教育階段中小學安排公用經費補助資金，提高公用經費保障水平。２００８年，各地農村義務教育階段中小學生均公用經費，全部達到該地區２００５年秋季學期開學前頒布的生均公用經費基本標準；中央財政安排資金擴大免費教科書覆蓋範圍。２００９年，中央出臺農村義務教育階段中小學公用經費基準定額。各地制定的生均公用經費基本標準低於基準定額的差額部分，當年安排５０％，所需資金由中央財政和地方財政按照免學雜費的分擔比例共同承擔。到２０１０年，農村義務教育階段中小學公用經費基準定額全部落實到位。不包括教師調資的因素，２００６—２０１０年全國財政將新增農村義務教育經費２１８２億元。二是把農村勞動力培訓經費納入財政預算，建立支持農村勞動力培訓的長效機制。同時加強農村文化建設，從２００６年起，中央財政將設立農村文化建設專項補助資金，著重加強農村公共文化建設，支持繼續實施廣播電視“村村通”和農村電影放映工程。

    支持探索建立農村社會保障制度。一是加快推進新型農村合作醫療制度建設。２００６年，新型農村合作醫療制度改革試點範圍擴大到全國４０％的縣，中央財政對中西部地區參加新型農村合作醫療農民的補助標準提高到每人每年２０元，地方財政也將相應增加投入，農民繳費暫不增加；爭取２００８年在全國基本推行，２０１０年基本覆蓋全國農村。二是建立規範有效的農村社會救助和醫療救助制度。貫徹落實修訂後的《農村五保供養工作條例》，健全完善農村特困群眾定期定量救助制度，探索建立符合農村實際的最低生活保障制度。逐步解決進城農民工和被徵地農民的社會保障問題，依法將進城農民工納入工傷保險範圍，探索適合進城農民工特點的大病醫療保障和養老保障辦法。

    支持扶貧制度建設和政策創新。一是加大財政扶貧力度，完善財政扶貧機制。中央財政將加大扶貧開發投入力度，重點支持整村推進、産業化扶貧等扶貧重點工作，同時改革資金分配方式，完善扶貧開發機制，建立健全財政扶貧資金管理監測信息系統，提高扶貧資金管理水平。二是全面推行農村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度，繼續實施農村計劃生育“少生快富”工程。三是完善支持農村防災減災機制，適當提高災民生活救助補助標準，探索建立農業災害救助和動物防疫有效支持機制，建立健全符合我國國情、適應救災特點、反應快速高效、滿足救災需要的財政支持機制。四是調整土地出讓金使用政策，防止被徵地農民因失地致貧。調整國有土地出讓金收入分配政策，適當提高支付給被徵地農民的土地補償費標準和安置補助費標準，在土地出讓金中劃出一定比例的資金用於保障被徵地農民的基本生活。

    建立建設美好家園的政策引導機制。支持搞好村莊建設規劃工作和改善村莊公共環境，開展村莊整治試點，重點支持解決村內道路、給排水設施、人畜混居等突出問題。加強林業生態建設，推進“天保工程”，重點解決林業職工安置和森工企業轉換機制問題。通過直接補助或“以獎代補”等方式，引導農民對基礎設施建設投工投勞，改善農村生産生活環境。

    提高基層政府提供公共服務的財政保障能力。２００６年中央財政對地方的一般性轉移支付資金安排１３５９億元，對民族地區轉移支付資金將安排２００億元；中央財政安排“三獎一補”２１０億元，比上年增加６０億元，力爭在三年之內使縣鄉財政困難狀況有明顯改觀。積極推進省以下財政管理體制改革，明確省以下各級政府在義務教育、公共衛生、社會保障等基本公共服務領域的支出責任和管理權限，規範省以下各級政府間收入劃分，同時積極支持“省直管縣”的管理體制改革和“鄉財鄉用縣管”改革。妥善解決鄉村債務問題，積極採取措施制止鄉村發生新債，同時加強審計，摸清底數，有計劃有步驟地化解債務存量。

    完善財政支農資金的監督管理制度。積極推進支農資金整合，開展以縣為主的支農資金整合試點，制訂切實可行的支農資金整合方案。建立以結果為導向的財政支農資金使用機制，制定財政支農資金使用績效評價的指標體系，根據評估結果實施激勵約束並重的考核機制。建立健全財政支農資金管理制度，促進包括項目立項、選擇、實施、竣工驗收、後續管理在內的整個資金運行全過程管理的規範化。加強財政支農資金的監督檢查，嚴厲查處支農資金使用管理中的違法違規行為，防止損失浪費，提高支農資金使用的規範性、安全性和有效性，確保把黨和政府的溫暖直接送給農民。

    建設社會主義新農村，是我國現代化進程中的重大歷史任務，也是財政工作的重中之重。各級財政部門要認真貫徹落實中央關於建設社會主義新農村的統一部署和要求，積極主動地發揮財政的職能作用，與各地區、各部門密切配合，因地制宜，搞好規劃，抓住重點，著力推進，避免一哄而上，為加快建設社會主義新農村做出新貢獻。