搞好村莊規劃和治理 改善農村人居環境
汪光燾
一、改善農村人居環境是建設社會主義新農村的重要內容
近年來，中央和地方政府高度重視“三農”問題，在改善人居環境方面做了大量工作，取得了明顯成效。一是農民主要依靠自己力量改善住房條件的能力得到增強。目前，全國每年約有2%的農戶自發建房。2004年底，全國村莊人均住房面積達27.9平方米。二是村莊的綜合防災能力明顯增強。在加強對農民建房指導的同時，一些地區通過實施移民建鎮、工程移民、扶貧移民、牧民定居等，使村莊和農房防禦自然災害的能力得到提高。三是農村基礎設施和公共設施建設得到較快發展。中央和地方政府不斷加大農村公共投入，部分地區積極推進污水、垃圾處理設施共建共享，城市供水、公交等基礎設施和公共服務向郊區農村延伸，農村基礎設施和公共設施有所改善，城鄉聯絡更為緊密。四是通過實施村莊整治，農村人居環境明顯改善。部分地區分期、分批、集中對規模較大的村莊進行治理，建立了村莊公共設施與服務管理的新機制，明顯改善了農民的生産生活條件，促進了農民思想觀念的更新和精神面貌的改變。
但我們也要看到，我國農村人居環境仍然普遍較差，與城市相比總體上仍然十分落後。一是建設亂。大多數農民建房和村莊建設缺乏規劃引導。沿公路建房，居住點分佈散亂，建新屋不拆舊宅，形成“空心村”，有的盲目模倣城市建小區，村莊建設用地浪費較大。建築風格缺乏當地鄉村特色。東部地區有些村莊基礎設施不配套，污染加重，生態環境惡化。中西部地區農民改建住房逐漸增多，有的在重復東部地區的老路。二是飲水難。北方地區不少村莊嚴重缺水，東部地區部分農村出現水質性缺水，村莊集中供水設施缺乏，許多農村人口喝不上符合標準的飲用水。三是環境差。農民住宅與畜禽圈舍混雜，村內土路“晴天一身土，雨天一身泥”。每年有超過2500萬噸的生活污水直排，造成河流、水塘污染，嚴重威脅農民的身體健康。每年約1.2億噸的生活垃圾露天堆放，溝渠、水塘成為污水池、垃圾堆放場。
我國農村人居環境落後是多種因素長期積累的結果。一是隨著人口的增加和生産強度的加劇，生産生活污水和廢棄物大量增加，超出農村生態環境自我平衡能力。二是村莊基礎設施和公共設施投入不足。中國農村的傳統是農民自建房屋，村莊公共設施因陋就簡，村路等設施建設一般來源於募集捐助。由於缺少公共積累，村集體沒有能力投入；因村莊公共設施服務面小，難以獲得較好的經濟效益，社會資金不願投入；與農村發展的需要相比，政府的公共財政投入也顯不足。這就使得村莊道路、供水、垃圾、污水處理等設施欠賬嚴重。三是村莊規劃和管理缺位。長期以來，我國對村莊人居環境建設缺乏規劃引導和政策支持，加上管理缺位，使新老問題不斷疊加。
為解決這些問題，紮實推進農村社會經濟的協調發展，黨中央、國務院將改善農村人居環境作為社會主義新農村建設的一項重要內容與檢驗標準提了出來，這對於促進城鄉統籌發展、全面建設小康社會具有重要的現實意義。
改善農村人居環境是解決“三農”問題的重要內容。一是有利於促進農民財富積累。據測算，近年來，僅拆舊房和因災造成的農房損毀，農民每年損失資産約350億元。加強對農民建房規劃設計的引導和服務，延長農房使用壽命，提高抗災能力，既是改善農民住房條件的需要，又能大大增加農民的財富積累。二是有利於為進城務工農民返鄉創業創造條件。專家估計，目前每100個外出農民工就有4人回鄉創業。良好的人居環境能夠吸引更多的人回鄉創業。三是有利於增強農村發展活力。改善農村人居環境，發展公共服務，將有效促進農村精神文明建設，促進農民總體素質的提高，為農村經濟的協調發展打下基礎。
改善農村人居環境是城鎮化健康發展的應有內涵。當前我國城鎮化率已達42%，正處在加速發展階段。不論是當前還是將來，全面建設小康社會，都需要重視農村發展，努力改善農民的生産生活條件。同時，城市發展過程中，“城中村”農民賴以生存的耕地基本被徵用，雖然“城中村”已經成為城市的一部分，但城鄉分治的格局尚未根本改變，“城中村”雜亂無章、環境惡化。因此，政府必須將“城中村”納入城市發展中通盤考慮，全面履行公共服務職能，解決協調發展問題。
改善農村人居環境是促進城鄉經濟結構調整的有效措施。一是有利於擴大有效需求。2004年，全國農村每百戶洗衣機、電冰箱擁有量僅37.3台、17.8台，有較大發展潛力。加大對農村水、電、路等基礎設施的投入，將為農業機械、交通工具、家用電器進入農村市場創造良好的條件。二是有利於調整城鄉投資結構。政府增加對農村人居環境建設投入，能夠鼓勵和引導社會各類資金投向農村，引導農民投工投勞。三是有利於經濟結構調整。推進村莊整治，加強農村基礎設施建設，既可以改善農民的生産生活條件，又能擴大水泥、鋼材等市場需求，為産業和産品結構調整提供條件，更好地支撐國民經濟平穩較快發展。
二、一些地區治理和改善農村人居環境的實踐
近年來，各地在改善農民的生産生活條件，搞好村莊人居環境治理方面進行了有益的探索。我們在對部分省區市的調研中，發現他們的做法與經驗有推廣意義。
堅持為農民服務，解決群眾關心的實際問題。新疆是一個地震多發地區，2003年2月巴楚—伽師強烈地震後，針對當地經濟水平不高，既要儘快解決災區農民居住問題，又要提高住房抗震能力，實現農民長久安居的實際，自治區政府急災民之所急，經過對各種造價的彩鋼板結構、磚混結構、木板夾芯房進行比較試驗，向農民推薦取材方便、施工簡單、造價較低、符合抗震要求的木板夾芯房，縣級建設部門派出技術人員巡迴指導，僅7個月3.5萬戶災民就建好了抗震安居房。以此為契機，該區從2004年起在全區實施農房抗震安居工程。江西省根據農民的承受能力與實際需要，以村莊整治為主，改善農村人居環境，優先配套農民急需的道路、供水、排水等設施，儘量保留原有房屋、原有風格、原有綠化，不推山、不砍樹、不填塘、不隨意拆房開路，重點治亂、治臟、治路、治水。農民負擔不多，卻得到實實在在的利益。浙江省探索出因地制宜的農村垃圾收集處理方式，平原和交通便利地區，按照“戶三包、村收集、鎮中轉、縣處理”的模式運作；山區、海島等交通不便地區，以鄉鎮或中心村為單元相對集中，“統一收集、就地分類、綜合處理”。深圳市漁民村在“城中村”改造中，按照城市規劃要求，在政府引導下，由村集體組織村民自主改造，既改變了“城中村”的面貌，又保護了原村民的長遠利益。
政府幫扶，規劃先行，合理引導資金與項目投向。廣東省實施城鄉規劃管理一體化，省要管到縣，市要管到鎮，縣要管到村，充分發揮建設部門在村莊整治中的作用，強化規劃的龍頭地位。江西省贛州市將村鎮規劃經費納入財政預算，動員規劃設計力量深入農村編制規劃，組織技術人員送技術、送農房設計下鄉。湖北省以多種形式探索鄉鎮規劃建設管理體制改革，加強對農村建設的指導與服務。北京市政府有關部門聯動，政策集成，把原來分散使用的資金集中起來，加快解決農民飲水安全隱患。浙江省實施“千村示範、萬村整治”工程，地方各級財政第一年就投入資金40多億元。
實施村民民主管理，激發群眾自主改善人居環境的積極性。河南省商丘市的西劉村，先由村民大會形成整治工作預案，在村務公開欄公佈，廣泛徵求村民意見，對涉及村莊規劃、整治項目、資金籌措、工程招投標、監督管理等的重要事項，由每三戶選派一名戶主組成代表大會表決，贊成票超過80%方可實施。江西省不少地方推舉農村熱心公益事業、具有公信力和號召力的德高望重人士，成立村莊整治村民理事會，志願無償參與村莊公共設施運營維護管理。有的地方將環境治理、設施維護等內容編成“三字歌”，編入村規民約，強化村民講衛生、愛護環境的意識，形成共同關心公益事務的氛圍。
堅持黨的領導，加強基層組織的陣地建設，帶領廣大農民參與村莊整治。江西省大余縣新城鎮周屋村，爭創“親民為民富民”的好班子，在推進新農村建設的同時，使村支部的凝聚力和戰鬥力顯著增強。浙江省開展以“真情送服務，建設新農村”為主題的“十送”服務和“雙萬結對共建文明”活動，從2004年起連續從省、市、縣、鄉鎮抽調3.8萬名機關幹部，為每個行政村派駐一名農村工作指導員，對有序推進村莊整治發揮了重要作用。廣東省德慶縣把生態文明村建設與開展黨員先進性教育活動結合起來，同步實施“十百千萬工程”、“固本強基工程”，群眾自行拆除一些“社壇”、“香火堂”等封建迷信場地，改建為日常休閒、健身、交流的公共活動場所。
三、積極穩妥推進農村人居環境治理
改善農村人居環境是一項長期任務。在新村建設過程中，要正確處理發展農村經濟與改善人居環境的關係，政府幫扶與農民自主參與的關係，集中整治與長效機制的關係，發展小城鎮與村莊整治的關係，集約節約用地與統籌城鄉用地的關係，堅持從實際出發，統籌規劃，分類指導，健全機制，穩步推進，注重實效。
完善縣域城鎮體系規劃。縣域城鎮體系規劃要為改善人居環境提供依據。重點是明確村莊整治選點、基礎設施佈局和建設時序、必須嚴格保護的自然生態空間，確定未來十至二十年內的村莊佈局。各地應依據縣域城鎮體系規劃，統籌協調面向農村的各項基礎設施建設，為“村村通”工程合理佈局提供技術支持，避免因村莊自然消亡帶來的投資浪費，避免因支持村莊規模過小造成的投資效益低下，提高公共財政和社會資金支持的集中度，提高公共設施共建共享的服務範圍，提高對優化城鄉居民點空間佈局的引導力度，降低村莊人居環境治理的總體成本。
合理確定村莊整治內容。村莊建設和人居環境治理指導性目錄，是各級政府根據村莊人居環境治理目標、結合公共財政能力提出的政府給予幫扶的村莊整治項目的政務公告，並由各級政府公開發佈並修訂。國家制訂全國性指導目錄，各地制訂地方性指導目錄，確定支持整治項目的資金與實物補貼形式、範圍、標準，規範申請核審程序、支付方式、使用管理和監督檢查等。列入指導性目錄的整治項目，政府要加大幫扶力度，確保項目的實施。
制定村莊整治規劃。村莊規劃是指導和規範村莊人居環境建設與治理的一項重要公共政策。其重點是制定和實施村莊整治規劃，既注重解決當前村莊整治的重點問題，又充分考慮後續的村莊規劃與管理需要，突出鄉村特色和可持續發展。編制村莊整治規劃，要依據政府發佈的指導性目錄，合理確定村莊整治的具體項目，並做出相應的現狀評估。在此基礎上，確定整治項目的空間佈局與技術要求，明確整治項目的主要指標，測算工程量，提出實施計劃、實施管理以及運行維護管理建議。
推廣應用適用技術。加強村莊治理適用技術的研究與開發，組織科技人員下鄉開展技術諮詢服務，積極推廣適用技術的應用，加大對村莊適用技術研發推廣的支持。研究村莊秸稈生物質能技術與裝置，開發利用沼氣資源，推廣應用農村住宅節能技術和太陽能、風能、熱泵技術。開發適合當地資源條件的建材生産技術，推廣新型建築體系成套技術。
加強對農房建設的指導和管理。加強對農房建設的規劃管理，嚴格執行“一戶一宅”政策，嚴禁城鎮居民以租用、借用和“榮譽村民”等形式佔用農村宅基地。在經濟條件比較好的地方，可以在群眾自願的條件下，通過提高基礎設施和公共服務設施供給水平與服務能力，吸引過於分散的村落和散居農戶向中心村集中。加強對“土草房”、“土窯洞”、“土坯房”等農房改造的指導。對於正在萎縮和消亡的村落，加強規劃控制，停止新的宅基地審批和基礎設施建設。
加強部門間的綜合協調。各地有關部門要按照統一部署，從農村工作大局出發，加強溝通與協調，整合各種資源，共同制定並執行農村人居環境治理的實施方案，共同承擔規範村莊治理和保護農民利益的責任。要切實將村莊治理工作與各地農村的中心工作結合起來，使村莊治理切實成為促進農業和農村發展、為農民解決實際問題、為農民群眾辦好事做實事的工作平臺。
建立和完善保障機制。我國多數地區實行市帶縣體制，市縣政府應承擔起改善農村人居環境的責任，通盤制定城鄉發展規劃。要加大財政性建設資金投入力度，將市政公用設施逐步向郊區農村延伸；建立嚴格的農房拆遷管理機制，防止盲目拆遷農民房屋，損害農民利益，引發農村不穩定；建立村莊整治工作的督促檢查制度，對政府補貼、村民投工投勞、實物與資金、進度與質量等實行全程監督；建立以農民為主的公共設施長效管理機制，保證設施持續發揮效益；鼓勵社會團體、志願者以多種形式支持村莊整治，倡導農民自立自主互助，發揚艱苦奮鬥建設家園的精神。
（作者：建設部部長）
