總結經驗探索創新
把城市社區衛生工作提高到新的水平
——吳儀副總理在全國城市社區衛生工作會議上的講話
（2007年6月19日）

    今天，國務院在成都召開全國城市社區衛生工作會議，主要任務是，深入貫徹黨的十六屆六中全會精神，總結工作，交流經驗，進一步統一思想，明確任務，落實政策措施，促進社區衛生事業持續健康發展。下面，我講三點意見：

    一、總結經驗，肯定成績，增強做好社區衛生工作的信心

    黨中央、國務院高度重視社區衛生工作。去年，國務院印發《關於發展城市社區衛生服務的指導意見》（國發〔2006〕10號），成立城市社區衛生工作領導小組，召開全國城市社區衛生工作會議，並制訂了一系列配套文件。十六屆六中全會《關於構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》和胡錦濤總書記在中央政治局第35次集體學習時的重要講話，指明了社區衛生服務的發展方向。溫家寶總理在今年的《政府工作報告》中對社區衛生工作提出了明確要求。最近，國務院批轉了《衛生事業發展“十一五”規劃綱要》，進一步確立了衛生事業的發展目標。一年多來，各地區、各有關部門迅速行動，認真貫徹落實中央部署，社區衛生事業取得積極進展，發展勢頭很好。

    一是各級黨委、政府對社區衛生工作的重視程度明顯提高。各地把發展社區衛生服務作為城市衛生改革的突破口，作為加強公共衛生事業建設，解決群眾看病難、看病貴的一項基礎性工作，列入了黨委和政府重要議事日程；絕大部分省級政府都成立了城市社區衛生工作領導小組，切實加強了對這項工作的統籌規劃和協調；各有關部門密切配合，積極支持，為這項工作的順利推進提供了有力的組織保障。

    二是社區衛生服務機構的覆蓋面明顯擴大。目前，全國98%的地級以上城市、93%的市轄區和一半以上的縣級市都不同程度地開展了社區衛生工作，社區衛生服務中心已達到5000多個，社區衛生服務站將近18000個，服務中心和服務站的總數比2005年增加了47%。一些大中城市已初步形成政府主導、社會力量參與、服務功能比較齊全的社區衛生服務網絡。

    三是社區衛生人才隊伍建設得到加強。去年以來，全國從事社區衛生工作的衛生技術人員增加近6萬人，總數已達到26萬人。在隊伍壯大的同時，各地普遍加大了人才培養的力度，開展社區全科醫師、護士崗位培訓，採取“千名醫師下社區”、“老醫生進社區”等措施，充實社區衛生服務力量，幫助提高基層醫護人員水平。

    四是社區衛生服務機構的綜合服務能力得到增強。越來越多的社區衛生服務機構由原來主要開展基本醫療服務，轉向預防為主、防治結合的綜合服務，開展了健康教育、計劃免疫、婦幼保健、慢性病防治、殘疾康復、計劃生育技術服務等公共衛生服務和常見病、多發病的基本醫療服務。多數社區衛生服務機構開展了中醫藥服務，發揮了中醫藥和民族醫藥的特色和優勢。不少地方通過建立“家庭醫生責任制”等形式，為社區居民提供了綜合性、連續性的健康管理服務。這些服務，有效地構築了城市衛生安全網的網底。

    五是為創新機制進行了有益探索。各地區、各有關部門著眼長遠，從一開始就注重機制和體制建設，並進行了積極的探索和創新。為解決醫院和社區衛生服務機構的合理分工，不少地方著力探索和加強了雙向轉診制度建設；為從根本上緩解看病貴問題，實行了藥品政府集中採購、統一配送和零差率銷售，減少藥品流通環節，降低藥品價格；為切實維護社區衛生服務機構的公益性質，採取了政府購買公共衛生服務或收支兩條線管理等辦法；為提高社區衛生服務效率，完善了績效考核制度，深化了人事分配製度改革，根據服務數量、質量和群眾滿意度確定醫護人員收入；為加強保障能力，探索了醫療保險費用預付制等辦法；為調動各方面的積極性，探索政府主導、社會力量積極參與的多種模式，避免走單一依靠政府投入的老路。這些積極的探索和創新，為社區衛生事業的持續健康發展打下了堅實的基礎。

    回顧一年來的工作，我國社區衛生事業不僅在機構、隊伍等方面有了較快發展，而且在為群眾提供安全、有效、方便、廉價的公共衛生和基本醫療服務方面取得了明顯成效，受到了群眾的歡迎。一是有效緩解了群眾看病難、看病貴問題。這是加強社區衛生工作的根本目的和出發點。實踐表明，凡是社區衛生工作做得好的地方，老百姓最明顯的感覺是看病比以前方便了、便宜了。很多地方實現了居民小病醫療進社區，群眾不出社區就可以看常見病、多發病，行動不便的還可以得到上門服務，而且社區衛生服務機構用的藥不少比醫院便宜，群眾尤其是低收入人群的負擔有所減輕，增強了在社區衛生服務機構就診的信心。二是有效促進了居民健康。社區衛生服務機構開展的形式多樣、生動活潑、貼近群眾的健康教育，提高了廣大居民的自我保健意識和防病能力，減少了疾病發生。經常性的健康管理和及時的診療護理，對廣大患者有效控制病情、防止小病拖成大病發揮了重要作用。三是推進了和諧社區建設。社區衛生服務機構立足於社區，服務於居民，增進了醫務人員同群眾的感情，密切了醫患關係。群眾有病可以找社區醫生，心裏不舒服也可以找社區醫生，這種親情式的醫患關係，極大地增強了居民對社區的認同感，豐富了社區建設的內涵，促進了社區和諧。社區衛生工作已成為黨和政府聯絡群眾的一條紐帶。這項工作做好了，對於更好地落實以人為本的執政理念、增強政府公信力、鞏固基層政權、構建社會主義和諧社會，具有重要而深遠的意義。

    各地在社區衛生事業建設實踐中，形成了不少有益的經驗，我們要認真總結，以更好地指導將來的工作。我看，有幾條經驗是最根本的，也是在今後的工作中必須長期堅持的。第一，要把以人為本、群眾受益作為發展社區衛生服務的根本出發點。發展社區衛生服務是為了提高人民群眾的健康水平。完善制度、健全網絡、增強功能、充實隊伍、增加投入，最終都要體現在更好地服務群眾上。只有始終把群眾利益放在首位，堅持公益性，社區衛生事業才能有持久的生命力。第二，要把預防為主、防治結合作為社區衛生服務的基本定位。一定要明確社區衛生服務機構既不是一般意義上的醫院，也不是單純的預防保健機構，而是為群眾提供公共衛生和基本醫療服務的綜合性基層衛生機構。只有堅持這個定位，才能有效地滿足群眾的基本健康需求，真正受到群眾的歡迎。第三，要把政府主導作為保證社區衛生服務公益性質的基本前提。發展社區衛生服務是政府履行社會管理和公共服務職能的一項重要內容，必須堅持政府主導。在推進社區衛生事業發展的過程中，各級政府必須認真履行職責，加強統籌規劃，切實增加投入，加大扶持力度，嚴格監督管理，只有這樣才能保證這項事業沿著正確方向發展。

    在總結經驗、肯定成績的同時，我們也要清醒地看到，我國社區衛生工作剛剛起步，各地發展尚不平衡，工作中還有不少薄弱環節，與人民群眾的需要和國家確定的目標還有較大差距。突出的問題有：一是有的地方領導認識還不到位，工作明顯滯後。部分地區還沒有制訂社區衛生服務發展規劃。二是投入不足。多數地方的社區衛生服務機構還是在靠醫療創收維持運轉，人員工資得不到保障，“以藥補醫”、“以醫養防”現象不少。三是人才匱乏。衛生人才數量不足、業務素質不高、結構不合理，是社區衛生服務機構面臨的突出問題。四是基礎設施薄弱。不少城市的社區衛生服務機構不僅數量少，而且普遍存在業務用房嚴重不足、設施簡陋、設備陳舊等問題。五是一些地方社區衛生服務機構納入醫療保險定點機構的政策還沒有落實，運行機制有待完善、監督管理亟待加強。這些都要引起我們的足夠重視，切實加以改進。

    二、抓住關鍵環節，更加紮實工作，加快推進社區衛生事業發展

    國務院印發的《關於發展城市社區衛生服務的指導意見》（國發〔2006〕10號）明確提出，到2010年，全國地級以上城市和有條件的縣級市要建立比較完善的社區衛生服務體系，做到機構設置合理、服務功能健全、人員素質較高、運行機制科學、監督管理規範。這個目標是政府對人民群眾的莊嚴承諾，必須確保實現。要下更大的力氣，採取更加紮實有力的措施，抓住關鍵環節，一件一件落實，加快社區衛生事業發展步伐。

    （一）加快擴大社區衛生服務機構覆蓋面。各地要按照國務院的要求，抓緊制訂和完善本地社區衛生服務的發展建設規劃，尤其對社區衛生服務機構的網絡和布點，要有明確的目標和工作進度要求。一般來説，大中型城市一個街道辦事處或3萬－10萬人口要有一個社區衛生服務中心，及若干與之配套的社區衛生服務站，切實提高社區衛生服務的可及性。增加社區衛生服務機構的布點，要以整合利用現有城市衛生資源為主。對政府舉辦的一級醫院、街道衛生院和部分二級醫院，要有計劃、有步驟地加快改造成社區衛生服務中心。對適合改造成社區衛生服務機構的國有企事業單位所屬醫療機構，當地政府要主動出面，做好協調工作，將其改造並納入社區衛生服務網絡。要積極鼓勵和引導企事業單位、社會團體、個人等多方面社會力量參與發展社區衛生服務，政府和有關部門對他們在機構登記、醫保定點等方面，要與公立社區衛生服務機構一視同仁，給予相應的政策扶持。新建和改建居民區，必須做到社區衛生服務設施與居民住宅同步規劃、同步建設、同步投入使用。需要再次強調，設立社區衛生服務機構必須堅持標準，不能湊數。

    （二）切實保障社區衛生服務經費。各級政府要進一步調整財政支出結構，建立穩定的社區衛生服務籌資和投入機制。要按規定安排社區公共衛生服務經費，社區衛生服務機構為居民提供的健康教育、傳染病和慢性病預防控制、婦幼保健等公共衛生服務，都應列入政府補助範圍；社區衛生服務機構的基本建設、房屋修繕、基本設備配置和人員培訓等方面的投入，政府應當予以保障；有條件的地方，政府要對社區衛生服務機構提供的基本醫療服務給予適當補助，以利於降低醫療收費水平，吸引人才，穩定隊伍。只有切斷醫護人員收入與醫療服務收費的聯絡，才能消除社區衛生服務機構靠醫療服務收入維持運轉的弊端。現在不少社區衛生服務機構要自己出錢租房子、發工資，費用最終還是轉移到社區居民身上，這是造成一些地方社區衛生服務機構收費過多、缺乏競爭優勢的重要原因，必須引起各地重視，切實加以解決。

    （三）儘快明確社區公共衛生服務項目和任務。衛生部要會同有關部門，抓緊確定社區公共衛生基本項目，將健康教育、計劃免疫、婦幼保健、傳染病和慢性病預防控制等納入社區公共衛生服務範圍，並加強對各地的指導。要合理調整疾病預防控制、婦幼保健和社區衛生服務機構的分工，適宜社區開展的公共衛生服務要交給社區衛生服務機構承擔，避免重復建設和資源浪費。要加強監督檢查和績效考評，確保社區公共衛生任務明確、服務項目落實。

    （四）加快推進醫療保險進社區。醫療保險進社區，不僅可以方便參保人員就醫，控制醫療保險費用，還可以穩定和擴大服務人群，促進社區衛生服務機構鞏固和發展。各地要按照國家有關要求，加快將符合基本醫療保險定點條件的社區衛生服務機構作為定點機構，將符合規定的醫療服務項目列入基本醫療保險支付範圍。要積極採取醫保費用預付、提高報銷比例等有效措施，鼓勵和引導參保人員到社區看病就醫。要完善醫療保險進社區的辦法，規範管理，堅決防止套用醫保資金。

    （五）加強社區衛生人才隊伍建設。一是要強化對現有人員的崗位培訓，儘快提高他們的業務素質和服務能力；二是要採取多種有效政策措施，吸引醫學院校新畢業的大學生和退休醫生到社區工作，充實社區衛生服務力量；三是要引導大醫院與社區衛生服務機構開展合作，組織醫務人員到社區開展醫療服務，提供技術指導。各地要想方設法提高社區醫護人員待遇，改善工作條件，調動他們的積極性和創造性，真正建立一支留得住、用得上、群眾信賴的社區衛生人才隊伍。

    （六）嚴格社區衛生服務監督管理。社區衛生服務質量關係群眾的身體健康和生命安全，是社區衛生服務持續健康發展的生命線。各級政府尤其是市、縣級政府衛生部門要切實負起對社區衛生服務的監管職責。要嚴格社區衛生服務機構、人員和技術準入；建立退出機制，實行動態管理。抓緊建立健全社區衛生服務的技術規範、工作制度，加強監督考核，保證醫療安全，提高機構信譽。同時，要動員社會各方面力量參與監管，督促、引導社區衛生服務機構和醫務人員轉變服務觀念，提高服務質量和水平，努力做到熱情服務、主動服務、規範服務、安全服務。

    三、加強領導，探索創新，促進社區衛生事業持續健康發展

    發展社區衛生事業是構建社會主義和諧社會的重要內容，是發展中國特色衛生事業新的實踐。各級政府和部門、各級領導幹部務必高度重視，切實加強對這項工作的領導，做到思想認識到位、組織領導到位、經費投入到位、政策落實到位、宣傳動員到位。思想認識到位，就是要把思想統一到中央的部署和要求上來，全面理解發展社區衛生服務的重要意義和作用，堅定不移地推進社區衛生事業。組織領導到位，就是要建立健全領導機制，黨政主要負責同志要親自過問，分管負責同志要切實負起責任，部門分工負責，密切協作，深入基層調查研究，及時協調解決工作中的問題。經費投入到位，就是必須按照中央提出的基本要求，明確本地區財政對社區衛生的補助政策，納入政府財政預算，建立穩定增長的投入機制，保證社區衛生服務發展的必要經費。政策落實到位，就是要結合實際，針對突出問題，制訂規劃和具體政策措施，並認真組織實施，加強督導檢查，確保真正落到基層，落到實處。宣傳動員到位，就是要廣泛宣傳發展社區衛生服務的重要意義、有關政策和成功經驗，做到家喻戶曉、深入人心，使社區衛生事業真正成為廣大人民群眾充分信任、樂於接受、積極參與、關心支持的事業。

    發展社區衛生服務不僅是有效緩解群眾看病難、看病貴的重要途徑，而且是城市醫藥衛生體制綜合改革的交匯點，是新時期建設我國基本醫療衛生制度的一項基礎性工作。發展社區衛生服務既有增加投入問題，也有體制改革和機制創新問題。我們一方面要提高認識，狠抓落實，扎紮實實地把這項工作推向前進，另一方面要著眼長遠，積極探索，改革創新，著力解決體制機制問題，逐步建立符合我國實際的社區衛生服務體系和管理運行機制。我看有幾個機制對社區衛生事業的持續健康發展至關重要。一是人才進得來、留得住的激勵機制。要配套改革社區衛生服務機構的人事聘用和收入分配製度，做到能進能出，把真正有用的人才吸引進來、留下來。二是醫療保障進社區的機制。國務院已經決定在全國實行城鎮居民基本醫療保險試點，這對於社區衛生事業發展是一個新的機遇。要積極探索參保人員有效利用社區衛生服務的做法，使社區衛生服務體系與城鎮職工、城鎮居民基本醫療保險和貧困人口醫療救助制度有機結合起來。三是基本藥物進社區的機制。有關部門要抓緊研究建立國家基本藥物制度，制訂基本藥物目錄，規範基本藥物的生産、流通和使用。在社區看病可報銷藥品的覆蓋面大一些，是降低藥品費用、減輕群眾負擔，增強社區衛生服務吸引力的重要方面。四是政府經費有效投入機制。政府財政投入是重點補助社區衛生服務機構，還是補助居民；在支持公立社區衛生服務機構的同時，如何支持社會力量興辦的社區衛生服務機構，都需要深入研究和探索，形成比較規範有效的做法，保證社區衛生投入，保證居民受益。五是醫院和社區衛生服務機構的分工協作機制。尤其要從制度上落實分級醫療和雙向轉診，這對於因病施治、合理利用衛生資源、減輕醫療保險支出的壓力，都十分重要。

    這幾年建立新型農村合作醫療制度的工作，有一條重要的經驗，就是試點先行，穩步發展，逐步推開。社區衛生服務體制機制改革也要從試點做起。各地區要選擇部分城市（區），圍繞一兩個重點開展試點，完善制度，總結經驗，示範推廣。最近，國務院城市社區衛生工作領導小組確定了一批“社區衛生服務體系建設重點聯絡城市（區）”，選擇部分有工作基礎的城市，在社區衛生服務規劃、籌資方式、運行機制、績效考核、吸引人才、服務模式、醫療保障等方面進行探索和實踐，以更好地把握社區衛生服務發展的規律，進一步完善政策措施。衛生部等有關部門要認真組織，切實加強指導，及時總結交流和推廣。

    發展社區衛生事業意義重大，任務艱巨。我們要在以胡錦濤同志為總書記的黨中央領導下，全面落實科學發展觀，求真務實，開拓進取，紮實工作，把社區衛生事業不斷推向新的水平，為構建社會主義和諧社會和實現全面建設小康社會目標做出新的貢獻！

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