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立法制度
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  在中國,立法是指由特定主體,依據一定職權和程序,運用一定技術,制定、認可和變動法這種特定社會規範的活動。

  中國現行立法體制是中央統一領導和一定程度分權的,多級並存、多類結合的立法權限劃分體制。

  中國立法包括全國人大及其常委會立法、國務院及其部門立法、一般地方立法、民族自治地方立法、經濟特區和特別行政區立法。

(一)立法制度

  立法制度是立法活動、立法過程所須遵循的各種實體性準則的總稱,是國家法制的重要組成部分。

  立法制度是國家法制整體中前提性、基礎性的組成部分。沒有好的立法制度,便難有好的法律、法規、規章和其他規範性文件,因而再好的執法、司法制度也不能發揮應有的作用,實現法治或建設現代法治國家便沒有起碼的條件。

  立法制度的狀況是國家法制狀況的更直接、更明顯的標誌。從結構的角度看,有沒有健全的立法制度,直接反映出一國法制健全與否。從民主的角度看,立法權是否屬於人民,立法機關是否由民意産生,立法程序或立法過程是否民主、是否有透明度,都直接和明顯地反映出一國法制的民主化程度。從特色的角度看,立法機關所立之法在國家法的淵源體系中居於何種地位,其他國家機關對法的淵源的作用程度,是當今民法法係與普通法法係各具特色的一個重要分野。

  立法制度有成文和不成文兩種形式。成文立法制度是以法的形式確定的立法活動、立法過程所須遵循的各種準則。不成文立法制度是立法活動、立法過程實際上所須遵循但並沒有以法的形式確定的各種準則。一國立法制度成文化的程度與該國整個法制和法治的發達程度一般成正比。現代立法制度主要是成文制度,許多國家不僅在憲法和憲法性法律中對立法制度作出規定,還有關於立法制度的專門立法。現時中國立法制度處於走向完善的發展過程中,憲法對立法制度的有關方面作出了原則規定,新近通過實施的《立法法》對中國現行立法制度的有關方面作出了較為具體的規定。

  現代立法制度主要由下列制度所構成。其一,關於立法體制的制度。其二,關於立法主體的制度。其三,關於立法權的制度。其四,關於立法運作的制度。其五,關於立法監督的制度。其六,立法與有關方面關係的制度。

  在這種種立法制度中,立法體制,尤其是立法權限劃分體制,是更具大局性的制度。

(二)全國人大立法

   全國人民代表大會立法,是中國最高國家權力機關,依法制定和變動效力可以及于中國全部主權範圍的規範性法律文件活動的總稱。

  全國人大立法是中國的國家立法,是中國的中央立法的首要組成部分。它在中國立法體制中,以具有最高性、根本性、完整性和獨立性為其顯著特徵。

  第一,全國人大立法具有最高性。其一,全國人大是國家機構體系中的最高國家權力機關。同西方不同,中國的國家機構是一個塔形體系。人大在這個體系中居於最高層,是這個體系的中心,政府和司法機關都由人大産生並對人大負責。人大與政府和司法機關的關係,不同於西方國家議會與政府和司法機構的既相互獨立、又相互制衡的關係,它們不是處於大體平行的地位。其二,全國人大行使最高立法權,包括立憲權、法律制定和變動權、立法監督權等。這些立法權是立法權體系中最重要的權力,是國家立法權的首要組成部分。其三,全國人大産生的憲法和法律,在中國主權範圍內具有一體遵循的效力,在整個法的體系和法的淵源中居於最高地位,也最為重要。

  第二,全國人大立法具有根本性。其一,全國人大立法,在內容上調整的是整個國家、社會和公民生活中帶根本性、全局性的關係,解決的是特別重要的問題;在形式上是産生國家根本法憲法、基本法律和其他重要法律。其二,全國人大立法是立法體制的核心,其他立法一般要以它為依據或不能與它相抵觸。除全國人大常委會的國家立法權外,其他立法權或是為貫徹由它産生的憲法、法律和其他規範性法律文件所行使,或是為補充它的不足以解決它所不能解決的問題而行使。

  第三,全國人大立法最具完整性。其一,全國人大對它所立的法,既有完整的制定權和修改、補充、廢止權,也有提案、審議、表決和決定公佈權。其二,全國人大既有權立法,也有權監督整個國家的立法活動是否合憲、違憲。其三,全國人大既有權自己立法,也有權授權其他國家機關立法。其四,全國人大立法,內容廣泛完整,無論憲法、行政法、刑法、民法,還是經濟法、教科文衛法、勞動法和社會福利法、軍事法,以及其他可能出現的部門法,全國人大都可以立法;法的體系中的各個部門法,都需要由全國人大制定一個、數個以至若干個基本法律作為基礎、骨幹。其他立法則不具有或不完全具有這種高度的完整性。

  第四,全國人大立法最具獨立性。其一,由於全國人大的立法權居於最高地位,它所立的法不存在不得與其他法相抵觸的問題,不存在被其他國家機關撤銷的問題,也不需要報其他國家機關批准或備案。全國人大常委會雖然可以補充和修改全國人大制定的法律,但行使這一職權,在時間、外延和內涵三個方面都受到限制,並且補充和修改是通過作出修改決定進行的,而憲法規定全國人大有權改變或撤銷全國人大常委會不適當的決定。國家主席可以公佈全國人大制定的法律,但憲法規定這種公佈要根據全國人大的決定來進行。國家主席無權獨立決定是否公佈法律,如果國家主席違背全國人大的決定而不公佈全國人大制定的法律,便違反了憲法,要負違憲責任,全國人大亦有權對其予以罷免。有的地方特別是民族自治地方對全國人大的法律可以變通執行,但變通都附有限制條件。特別行政區的法律可以與全國人大的法律不一致,但這種不一致所以合法,是因為全國人大制定的憲法允許這種情況存在,並且這種不一致的存在也附有限制條件。其二,由於全國人大的國家立法權最具完整性,它的行使可以由全國人大獨立進行。全國人大常委會和其他有關國家機關可以在某些方面參與全國人大的立法活動,如每年一度的全國人大會議要由全國人大常委會召集,國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院可以向全國人大提出法律案,但全國人大的每項立法權的行使都須通過全國人大會議的審議、表決這種關鍵性程序。

  全國人大立法在中國立法體制中,所以具有最高性、根本性、完整性和獨立性,有其深刻的根源。中國是實行國家一切權力屬於人民的國度,人民行使國家權力的最高機關是全國人大,因此,全國人大的國家立法理所當然應當是最高立法。同時,一國的立法權是個綜合性權力體系,這個體系由不同層次、不同類別的立法權所構成,它們無疑有地位高低的區分、完整性程度和獨立性程度的區別,在中國這個憲法上規定一切權力屬於人民的國家,全國人大的立法權在整個立法權體系中居於最高地位,最具完整性和獨立性,亦是題中應有之義。

(三)全國人大常委會立法  

  全國人大常委會立法,是中國最高國家權力機關的常設機關,依法制定和變動效力可以及于全國的規範性法律文件活動的總稱。

  全國人大常委會立法與全國人大立法共同構成中國國家立法的整體,是中國中央立法的非常重要的方面。它在中國立法體制中,以地位高、範圍廣、任務重、經常化和具有相當完整性、獨立性為其主要特徵。

  第一,全國人大常委會的立法地位僅次於全國人大立法。其一,全國人大常委會是最高國家權力機關全國人大的常設機關,也行使國家立法權,制定和變動除應當由全國人大制定的法律以外的其他法律,它的立法地位自然高於除全國人大以外的其他所有立法主體的立法。它的立法權在中國立法權限劃分體制中高於除全國人大立法權以外的其他任何立法主體的立法權。全國人大常委會的法律效力可以及于全國,中國主權範圍內的任何社會組織和個人都要遵守。除全國人大外,其他立法主體未經全國人大和全國人大常委會授權,其所立之法都要以全國人大常委會的法律為立法依據,或不得與其相抵觸,否則無效。

  第二,全國人大常委會立法範圍最廣、任務繁重、並處於經常化狀態。其一,全國人大常委會除了可以制定和變動法律以外,還有權解釋憲法,有權在全國人大閉會期間對全國人大制定的法律作部分補充和修改,有權解釋全國人大制定的和自己制定的法律,還有權撤銷行政法規、地方性法規和省級自治條例、單行條例。這樣廣泛的立法權,在中國立法體制中是僅有的。其二,全國人大常委會立法調整國家、社會和公民生活中各有關方面的基本事項、重要事項,其調整對象比全國人大立法的調整對象相對具體、廣泛。其三,全國人大常委會作為最高國家權力機關的常設機關,比全國人大更多地行使國家立法權。其四,由於這些原因,全國人大常委會的立法任務比全國人大的立法任務繁重得多。全國人大常委會一般每兩個月召開一次會議,每次會議都可以有立法議程,從而使國家立法處於經常化的狀態。

  第三,全國人大常委會立法具有相當完整性、獨立性。全國人大常委會對其所立法律既有制定、修改、補充和廢止權,也有提案、審議、表決和決定公佈權;既有權自己立法,也有權監督其他有關立法主體立法,還有權授權其他國家機關立法;它的立法不需要向有關立法主體備案或經有關立法主體批准。這些是全國人大常委會立法具有完整性、獨立性的具體表現。另一方面,全國人大常委會立法也受到一定的限制:它無權制定和變動憲法,無權制定基本法律,它行使補充和修改全國人大法律的權力要以不同被修改法律的基本相抵觸為前提,全國人大有權對它的不適當的決定和法律予以撤銷。既有完整性、獨立性,又受到一定的限制,就使全國人大常委會立法呈現出具有相當完整性、獨立性的特徵。

(四)國務院立法  

  國務院立法,是中國最高國家行政機關即中央政府,依法制定和變動行政法規並參與國家立法活動以及從事其他立法活動的總稱。

  國務院立法主要有以下特徵:

  第一,國務院立法兼具從屬性和主導性。國務院不是許多西方國家那種與議會平行的中央政府,而是作為最高國家權力機關的執行機關存在於國家機構體系中的中央政府。這決定了國務院立法對全國人大及其常委會的立法具有從屬性。國務院立法要以貫徹全國人大及其常委會的憲法、法律和其他規範性法律文件為基本任務或職能,國務院立法要以憲法和法律為依據而不得同它們相抵觸。另一方面,國務院作為最高國家行政機關,擔負統一領導和管理中國行政工作的責任,因而對全國的行政工作具有主導性。與此相適應,國務院立法對地方立法,特別是對制定地方性法規和地方政府規章的立法活動,具有主導性。地方性法規和地方政府規章不能與國務院行政法規相悖。

  第二,國務院立法範圍尤廣、任務尤重。作為12億多人口的泱泱大國的最高國家行政機關,它的行政管理範圍極廣。相應地,國務院立法調整的範圍,遠遠超出全國人大及其常委會立法和地方立法調整的範圍,其立法任務非常繁重。同時,國務院立法負有使憲法和法律得以貫徹實施的使命,負有向全國人大及其常委會提出法律案的使命,負有隨時接受全國人大及其常委會授予的立法職權以完成特定立法任務的使命,還負有為地方立法提供立法依據的使命,所有這些,使得國務院立法在中國立法體制中任務最為繁重。

  第三,國務院立法具有多樣性、先行性和受制性。其一,國務院制定和變動行政法規,參與國家立法亦即向國家立法機關提出法律案,完成國家立法機關的授權立法任務,監督行政規章的適當與否。這是中國立法體制中最具多樣化色彩的一種立法。其二,國務院制定行政法規,在一定程度上是為未來制定相關法律積累經驗、準備條件。在走向法治的過程中,有些事項究竟應當由行政法規調整還是應當由法律調整,往往既難分清也不是非分清不可,在這些事項方面行政法規往往成為法律的先導或前身,通過行政法規的先行問世而為以後就這些事項制定法律奠定基礎。將來全國人大及其常委會與國務院在立法範圍上的界限進一步明確後,有些事項也還是法律和行政法規都可以調整的,為使針對這些事項制定的法律較為成熟可靠,在制定法律前先制定行政法規,也未嘗不是有益措施。而且國務院根據全國人大及其常委會授權制定規範性法律文件,既可以代為全國人大及其常委會解決一些權宜問題或特定問題,也可以為此後授權者就解決這些問題制定法律而積累經驗、準備條件。其三,國務院立法具有受制性更是十分明顯。國務院作為最高國家權力機關的執行機關,它的立法活動,要對最高國家權力機關負責,受後者制約。國務院行政法規要根據憲法和法律制定,沒有後者就沒有前者。國務院有權向全國人大及其常委會提出法律案,但該法律案能否通過,取決於接受法律案的機關。國務院根據全國人大及其常委會授權進行的立法活動,由於權力來源於授權者,也自然受到授權者制約。國務院立法的一個重要目的是貫徹、實施憲法和法律,這也是它具有受制性的一個原因。

(五)地方立法  

  1.地方立法的含義

  地方立法,指特定的地方國家政權機關,依法制定和變動效力不超出本行政區域範圍的規範性法律文件活動的總稱。

  這裡所説的特定的地方國家政權機關,在中國現階段,指憲法和立法法確定的可以制定規範性法律文件的地方國家機關,以及根據授權可以立法的地方國家機關。依法,指依照憲法、法律、法規和授權決定規定的立法權限、程序和其他要求。效力不超出本行政區域範圍,與“在本行政區域範圍”不盡相同。前者既可以指效力在本行政區域全部範圍都有效,又可以指在本行政區域範圍的部分區域有效;後者則可以被人誤解為任何法都在本行政區域全部範圍有效。由於事實上不是每個法都在本行政區域全部範圍都有效,因此前者比後者確當。規範性法律文件,是地方立法的各種法的形式的總稱,在中國現階段包括地方性法規、地方政府規章、自治條例、單行條例、特別行政區的法律和其他規範性法律文件、被授權的主體制定的效力及于一定地方行政區域的規範性法律文件。

  地方立法是相對於中央立法而言的立法,是構成國家整個立法的一個重要方面。不少國家的地方立法本身也是個體系,由多類別、多層次的立法構成。中國地方立法目前由一般地方立法、民族自治地方立法和特區地方立法所構成。特區立法又包括經濟特區和特別行政區兩方面立法。在一般地方立法和民族自治地方立法內部,又有層次的區別。

  對中國地方立法的含義,至今仍然有一些較為普遍的誤解。一是對地方立法的主體作過狹或過廣的理解,把地方立法僅看作國家權力機關進行的活動,或是把地方立法主體擴大到所有的或過多的地方國家機關。二是對地方立法的法的形式作過狹或過廣的理解,把地方立法僅看作産生和變動地方性法規的活動,或認為所有地方國家機關的規範性文件都是地方立法的法的形式。三是對地方立法的行政區域範圍、法的效力範圍作過狹或過廣的理解,或限定在省一級,或擴大到縣一級。為正確理解地方立法的含義,應當消除這些誤解。

  2.地方立法的特徵

  第一,地方立法具有地方性。地方立法的主體只能是地方國家機關。中央國家機關不能是地方立法的主體,即使中央國家機關制定專門解決地方問題的法律、法規,如全國人大制定《香港特別行政區基本法》,這樣的立法活動也不屬於地方立法的範疇。地方立法的任務是解決地方問題,尤其是注重解決應當以立法解決而中央立法不能或不便解決的問題。地方立法可以有或應當有鮮明的地方特色,其基本原則之一是要從本地實際出發,保持地方特色。地方立法的效力範圍限于本地行政區域內。

  第二,地方立法更具複雜性。從總體上説,地方立法比中央立法更複雜。首先,地方立法有更多的關係需要處理。在中國,制定地方性法規,至少要處理六種關係:與憲法和法律的關係;與行政法規的關係;與部門規章的關係;與地方政府規章的關係;與上級或下級地方權力機關及其常設機關的地方性法規的關係;民族自治地方制定地方性法規還要處理與自治條例、單行條例的關係。其次,地方立法調整的社會關係更具體,在總體上規定的事項更多,許多不宜由中央立法解決的問題便由地方立法解決,這也增加了它的複雜性。再次,各地經濟、政治、文化等發展不平衡的情況,在使地方立法異彩紛呈的同時,也使地方立法複雜化。當然,地方立法更具複雜性,是從地方立法的總體情況來説的,不是任何一種地方立法,都比中央立法更複雜。

  第三,地方立法具有從屬與自主兩重性。一方面,地方立法與中央立法相比,處於相對次要的地位,一般要以中央法律、法規為依據,或不能與其相抵觸。在立法功能方面,地方立法一般都負有貫徹實施中央法律、法規的責任。在中國,地方立法還有補充中央法律、法規以及先行一步為中央立法積累經驗的任務。一國法制統一原則還要求地方立法的法的體系、法的形式或淵源及其他有關方面,應當與中央立法保持一定的協調性。另一方面,地方立法作為一國立法體制的組成部分,也有相對獨立的地位,地方立法存在的主要原因之一,是要以地方立法的形式調整地方社會關係、解決地方問題,它可以在不與中央法律、法規相抵觸的前提下,獨立自主地立法,積極地解決應當由自己解決的問題。地方也可以根據本地情況,在堅持或顧及法制統一的前提下,在法的體系、法的形式或淵源及其他方面,自主地形成自己的風格。在有的國家,地方立法的從屬性是更主要的屬性;在另一些國家,自主性是更主要的屬性;還有些國家,這兩重屬性平分秋色。在中國現階段,地方立法對中央立法的從屬性,下級地方立法對上級地方立法的從屬性,是更主要的屬性。認清地方立法具有從屬與自主兩重性,就要防止兩種片面性:一是只看到地方立法從屬於中央立法的一面,把地方立法當作單純是為執行、補充中央立法和為中央立法積累經驗存在的,在地方立法問題上視野狹窄,認識保守,缺乏應有的主動性、積極性。一是過於強調地方的特殊性,把地方立法看成是可以脫離國家法制大局的一種純粹的地方性活動,陷入偏狹的地方主義泥坑。

  第四,城市立法在地方立法中逐漸佔據重要位置。城市尤其是重要城市在現代生活中的重要地位決定了它們應當行使地方立法權。城市的發展狀況是社會文明發展狀況的標誌。在現代社會,城市承擔著比一般地方繁重和複雜得多的組織、管理經濟文化和其他方面事項的職責,日益成為整個政治、經濟、法制、科學、文化、教育和居住的中心。城鄉融合的過程,城鄉差別消滅的過程,主要是更多鄉村實現城市化的過程。美國約有三分之二的人口、英國約有五分之四的人口生活在城市。這些情況,再加上城市自身的人口密度大、社會分工細、生活節奏快、矛盾和複雜問題多的特徵,決定了應當注意給予城市特別是重要城市地方立法權。西方國家的市議會一般都有地方立法權。中國雖然自古以農立國,但今天城市的發展速度也頗為可觀,居住在城市(包括市轄縣)的人口已近4億,工農業總産值佔全國總額的85%以上。城市的地位和作用在中國社會生活中日益突出,尤其是這些年來,城市經濟體制改革狀況如何,漸成整個改革成敗的關鍵。因而城市地方立法也十分必要和重要。