1906年生，四川南充人。1926年加入中國共産主義青年團，1928年10月轉入中國共産黨，在上海從事黨的秘密工作。1929年後歷任中國工農紅軍支隊黨代表、縱隊政治部主任、師政治委員、軍政治委員、軍團政治保衛局局長等職。長征中曾任紅軍先遣隊參謀長、陜甘支隊第2縱隊政治部主任，到陜北後任紅一方面軍政治保衛局局長。  

    1936年12月西安事變時，曾赴西安協助周恩來工作。同年起任抗日紅軍大學教育長，抗日軍政大學教育長、副校長。在主持抗大工作期間，堅決貫徹毛澤東制定的辦學方針，發揚團結、緊張、嚴肅、活潑的校風，為各抗日根據地培養、輸送了大批軍政幹部。1938年，在毛澤東指導下寫出《抗日軍隊中的政治工作》一書，系統總結了人民軍隊的政治工作經驗，是我軍政治工作的重要歷史文獻。這本書出版以後，對加強我軍的政治工作起了很大作用，並在全國擴大了我黨我軍的影響。1939年7月率抗大總校和延安其它學校的數千名教學員工越過日偽軍封鎖線，行程1500公里，進入華北敵後抗日根據地辦學。1940年5月任八路軍野戰政治部主任，轉戰太行山區。他深入部隊調查研究，總結抗日遊擊戰爭政治工作的經驗，提出一系列加強八路軍政治工作的措施，在《八路軍軍政雜誌》上發表了《目前政治工作建設上的一些問題》等文章。參與領導和指揮了百團大戰以及華北敵後抗日鬥爭。在艱苦的抗日戰爭中，為培養幹部、建設政治機關、加強政治工作，作出了卓著的貢獻。

    解放戰爭時期，歷任中共晉察冀中央局副書記，晉察冀軍區副政治委員兼政治部主任、晉察冀野戰軍政治委員、華北軍區政治部主任兼第2兵團（後為人民解放軍第19兵團）政治委員，為華北解放戰爭的勝利建立了不朽的功勳。中華人民共和國成立後，曾任公安部部長、公安軍司令員兼政治委員，國務院副總理，中共中央軍委秘書長，人民解放軍總參謀長，國防委員會副主席等職，為新中國公安政法的建設，為人民解放軍革命化、現代化、正規化建設作出了重要貢獻。1955年被授予大將軍銜。1978年8月3日逝世。