政府工作報告的起草工作是在國務院總理主持下進行的。按照“三定”方案，起草政府工作報告是國務院研究室的主要職責之一。因此，起草組成員以國務院研究室同志為主，邀請有關部門和地方同志參加組成。報告從開始起草，到徵求、吸取各方意見反復修改，再到正式提請全國人大全體會議審議，一般歷時兩三個月，可以説是一個聚民意、集民智、凝民心的過程。

    (一)政府工作報告形成的過程

    具體説來，政府工作報告的形成大致分三個階段：

    1．起草準備、形成討論稿階段。在正式起草前，國務院總理作為報告人對報告的指導思想、框架結構、主要內容和文風等，提出明確要求。起草組根據國務院總理要求，首先認真學習黨中央、國務院有關會議精神和重要文件，以及中央領導同志有關重要指示。二是起草組利用不同方式進行調研，盡可能多地聽取各方面意見，最後形成起草提綱。三是提綱報總理批准後開始起草工作，形成提交討論的報告初稿。

    2．徵求意見、修改完善階段。報告初稿形成後，經過多方徵求意見，進行討論修改才能正式定稿。這一過程，大致要經過以下幾個步驟。一是在國務院總理主持下，由國務院常務會議對報告進行討論修改後，形成提交中共中央政治局常委會議討論的送審稿。二是根據中共中央政治局常委會議審議的意見進行修改，形成徵求意見稿。三是召開國務院全體會議討論徵求意見稿，並將其發往各省區市和中央黨政軍群各部門徵求意見。同時，由國務院總理主持召開座談會，分別徵求各民主黨派中央、全國工商聯負責人和無黨派人士，經濟、社會各界專家學者的意見。四是匯總各地方、各部門和幾次座談會的意見，對徵求意見稿進行修改，形成提交中共中央政治局會議討論的送審稿。五是根據中共中央政治局會議討論的意見進行修改後，由國務院提交全國人大常委會。

    3．提交大會、正式審議階段。全國人民代表大會會議正式開幕後，報告進入審議階段。“兩會”期間，國務院組成人員和有關部門負責人，以及報告起草組工作人員分赴各個代表團，認真聽取人大代表的意見和建議，還認真聽取政協各界別委員的意見和建議。起草組將審議意見和建議進行認真整理、吸收，對報告再度進行推敲和修改，報總理審定。

    4．大會會議批准階段。全國人民代表大會主席團聽取國務院總理關於報告修改情況的説明後，審議通過關於政府工作報告的決議草案，提交代表大會會議表決。大會會議通過關於政府工作報告的決議，最後批准報告。

    (二)政府工作報告的主要內容

    由於政府工作在不同階段、年份面臨的形勢、任務會有所不同，每年政府工作報告的內容也不盡相同。但歸納起來，主要包括兩大方面內容：一是過去一年政府工作回顧，包括經上一年全國人大會議批准的政府工作報告中提出的工作任務完成情況。若是國務院換屆或制定五年計劃時，還要包括五年乃至更長時段政府工作總結。二是重點報告當年國內工作的指導思想、主要任務、工作重點和政策措施。特別是根據形勢任務發展變化，突出一些重要方面。在國務院換屆或制定五年計劃時，還會提出今後五年乃至更長時段的政府工作建議。

    國務院近兩年來起草報告，堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，突出以人為本、執政為民，突出科學發展觀，突出改革創新，突出政府自身建設。在表達方式上，一是力求全面客觀。用重要事實和數據反映各方面取得的成績和所做的主要工作。講問題實事求是，講措施切實可行。二是力求突出重點。突出重點問題和重點工作，又兼顧其他方面，體現年度特點，針對性強，有取有舍，有詳有略。三是力求富有新意。從內容到形式都力求有所創新，不拘一格。四是力求文風樸實。講實情，重實際，做到語言簡練，減少一般性議論，體現樸實無華。