圍繞實行政企事分開、做好職工就業和社會保障、加強林區基礎設施建設、停止商業性採伐和加強森林資源管護等問題，國家林業局國有林場和林木種苗工作總站總站長楊超、國家林業局經濟發展研究中心副主任王月華等有關專家進行深入解讀。 

　　理順管理體制剝離辦社會職能

　　從20世紀50、60年代開始，國家在無林少林、荒山集中連片地區興辦以造林和資源培育為主要任務的國有林場。這期間，國有林場是按全額撥款事業單位管理的，基本上以國家和省（區、市）直管為主。當時每年由中央財政下撥的事業費1億多元，基本建設資金1億多元。從80年代初開始，國家開始將國有林場逐步下放，事業費不斷核減，逐步成為了差額撥款事業單位。90年代開始，國有林場進一步轉為自收自支的事業單位，既得不到事業單位正常發展應享受的扶持政策，也得不到企業應享有的自主權和經濟政策。進入90年代後期，隨著實施以生態建設為主的林業發展戰略，以及國家對生態重要和生態脆弱地區森林資源實行禁伐限伐政策，國有林場主要任務轉為以森林資源保護為主，營造林和木材採伐等生産任務減少，林場富餘職工大量增加。由於缺乏正常穩定的經費來源，且富餘職工的人數不斷增加，林場發展陷入困境，政策邊緣化、職工貧困化問題十分突出。

　　楊超説，國有林場雖然為事業單位，卻長期實行企業化管理，經費自收自支，得不到公共財政的支持。“不城不鄉、不工不農、不事不企”，大多數國有林場苦於“找飯吃”，無法將主要精力集中到森林資源保護和培育上來。

　　此次改革，將國有林場主要功能明確定位於保護培育森林資源、維護國家生態安全，併合理界定國有林場屬性。將國有林場分為三類：第一類，原為事業單位的國有林場，主要承擔保護和培育森林資源等生態公益服務職責的，繼續按公益服務事業單位管理，從嚴控制事業編制；第二類，原為事業單位的國有林場，基本不承擔保護和培育森林資源、主要從事市場化經營的，要推進轉企改制，暫不具備轉企改制條件的，要剝離企業經營性業務；第三類，目前已經轉制為企業性質的國有林場，原則上保持企業性質不變，通過政府購買服務實現公益林管護，或者結合國有企業改革探索轉型為公益性企業，確有特殊情況的，可以由地方政府根據本地實際合理確定其屬性。

　　新中國成立初期，為滿足國民經濟建設對木材等森林資源的需求，國家陸續對國有林區進行了大規模的開發，在東北、西南、西北9省區（黑、吉、蒙、滇、川、青、陜、甘、疆）建立了138個國有林業局（其中企業局135個，營林局3個），是專門從事木材採伐加工的森工企業，以這些森工企業為主體形成了國有林區。其中，分佈在黑、吉、蒙3省區的87個國有林業局組成了重點國有林區，也是本次國有林區改革的主體部分。這87個林業局分別隸屬於內蒙古森工集團（內蒙古大興安嶺林管局）、吉林森工集團、龍江森工集團（黑龍江森工總局）、大興安嶺林業集團（大興安嶺林管局）、長白山森工集團等5家森工集團管理（以下簡稱“五大家”）。由於“先有林區、後有社會”，國有林區逐漸形成了相對獨立封閉，對內全包全管、對外自成體系的特殊社會區域，政企、政事、事企、管辦不分，森林資源過度開發，基礎設施欠賬很多，民生問題比較突出，嚴重制約了生態安全保障能力。

　　此次國有林區改革，關鍵在於厘清中央與地方、政府與企業各方面關係，推進政企、政事、事企、管辦分開，健全森林資源監管體制，逐步建立精簡高效的國有森林資源管理機構。在地方人民政府職能健全、財力較強的地區，可一步到位，剝離企業的社會管理和公共服務職能，人員和經費交給地方人民政府承擔；在條件不具備的地區，先行在內部實行政企分開，逐步創造條件將行政職能移交當地人民政府。按照“機構只減不增、人員只出不進、社會和諧穩定”的原則，對森工企業分類制定改制改革方案，逐年減少管理人員，逐步形成精簡高效的國有森林資源管理機構，依法負責森林、濕地、野生動植物資源和自然保護區管理、森林防火、有害生物防治等工作。

　　長期以來，國有林場和國有林區承擔了許多社會管理和辦社會的職能。目前，有400多個國有林場開辦場辦中小學454所、教職工人數5356人。有場醫院（醫務所、衛生站）772處，醫護人員3218人。林場代管村1100個、鄉鎮78個，人口15萬人。

　　解決職工安置就業有效保障民生

　　目前，全國共有國有林場4855個，職工75萬人，其中在職工48萬人。由於目前70%以上的國有林場為縣級管理，各級政府對國有林場沒有明確的政策支持和投資渠道。91%的林場自收入自支或差額撥款，森林管護撫育投入不足，林場經濟發展和職工就業困難，職工收入低下、生活貧困化。2013年林場在職職工人均年收入1.8萬元，僅為全國城鎮非私營單位就業人員年平均工資的35.3%，為城鎮居民年人均可支配收入的67%,農民人均純收的2.02倍。在職職工中還有10.8萬人沒有參加基本養老保險，14.7萬人沒有參加基本醫療保險。下崗待業職工有6萬多人，就業十分困難。

　　重點國有林區在冊職工68.8萬人，在崗職工49萬人。2012年，東北、內蒙古重點國有林區職工年平均工資2.2萬元，僅相當於當地社會人均工資的58%。特別是天保工程一期一次性安置職工52萬人，約50%的一次性安置人員目前生活困難，因無力繳納社會保險費而“斷保”。

　　此次改革，將國有林場事業編制從目前的40萬個精簡到22萬個左右名，事業編制主要用於聘用管理人員、專業技術人員和骨幹林業技能人員，經費納入同級財政預算。現有48萬名在職職工中，除22萬名管理、專業技術和骨幹林業技能人員納入事業編制外，其餘26萬人通過多種途徑妥善安置：14萬人採取購買服務方式從事森林管護撫育，7萬人從事林業特色産業，並逐步過渡到退休，另有5萬人通過職業技能培訓引導轉崗就業。在國有林場內部管理上，實行以崗位績效為主要內容的收入分配製度，充分調動職工積極性。對林場從事的商品林採伐、林業特色産業和森林旅遊經營活動，嚴格實行“收支兩條線”管理。

　　此次改革提出，加強對國有林場的財政和金融支持。針對國有林場改革，由中央財政安排資金，對地方實行一次性補助，主要用於解決林場職工參加社會保險和分離林場辦社會職能問題。省級財政要安排資金，統籌解決國有林場改革成本問題。具備條件的支農惠農政策可適用於國有林場。將國有貧困林場扶貧工作納入各級人民政府扶貧工作計劃，加大扶持力度。

　　據測算，國有林區停伐大約會産生14.3萬名富裕職工。此次改革，堅持“以時間換空間”妥善安置：其中7-8萬人可以通過開發森林旅遊、特色養殖種植等安置。對國有林區中從事特殊工種的林業行業職工，符合國家規定條件的，在職工本人願意的基礎上，可以辦理提前退休。

　　為加強國有林場人才隊伍建設，此次改革提出，參照支持西部和艱苦邊遠地區發展相關政策，引進國有林場發展急需的管理和技術人才。適當放寬艱苦地區國有林場專業技術職務評聘條件，適當提高國有林場林業技能崗位結構比例，改善人員結構等。

　　化解金融債務，減輕經營壓力

　　國有林場和森工企業經濟困難，債務負擔沉重。目前全國林場拖欠債務276.2億元，其中金融機構債務58億元，很大一部分無力償還。累計拖欠職工工資70億元，拖欠退休金13億元。累計拖欠養老保險費50.2億元，拖欠醫療保險費14.2億元。各重點國有林區累計拖欠金融債務209.9億元，其中無力償還的金融機構債務133.1億元，每年需要承擔利息等大量的財務費用。

　　對於國有林場的不良類金融債務，需要中央支持化解的，由銀監會、財政部、林業局等有關部門研究制定政策，報國務院批准後實施。其他不良金融債務，確因客觀原因無法償還的，經審核後可根據實際情況採取貸款展期等方式進行債務重組。符合呆賬核銷條件的，按照相關規定予以核銷。開發適合國有林場特點的信貸産品，充分利用林業貸款中央財政貼息政策，拓寬國有林場融資渠道。

　　加強基礎設施建設，改善生産生活條件

　　近幾年通過實施國有林場危舊房改造，林場職工住房條件已經得到較大改善，但是管護用房大部分還是上世紀五六十年代修建的土坯房，很多已經成為危房。道路、供電、供電等基礎設施也十分落後，據統計，還有486個林場場部不通公路，170個不通電，575個不通電話，1575個存在飲水安全和吃水困難，林區民生問題十分突出。

　　此次改革提出，加強對國有林場基礎設施建設的支持。國家結合現有渠道，加大對國有林場基礎設施建設的支持力度。各級人民政府將國有林場和林區基礎設施建設納入同級規劃統籌安排。將國有林場道路按屬性納入相關省區公路網規劃。加快國有林場電網改造升級。積極推進國有林場生態移民。經城市人民政府批准，允許國有林場利用自有土地建設保障性安居工程。

　　有序停止天然林商業性採伐，加強森林資源管護

　　天然林是結構最複雜、群落最穩定、生物量最大、生物多樣性最豐富、生態功能最強的森林生態系統。保護好生態，首先要保護好天然林。保護天然林，眼前會花點錢，但長遠是件功德無量的事。

　　東北、內蒙古重點國有林區目前森林資源以中幼林為主，可採資源逐漸枯竭，森林蓄積只有2.68億立方米。與開發初期相比，大小興安嶺林區林緣向北退縮了100多公里，濕地面積減少一半以上。

　　加快制定全國天然林保護實施方案和天然林保護條例。把所有天然林都納入保護範圍，劃定保護紅線。分三步全面停止天然林商業性採伐：擴大東北內蒙古重點國有林區停止天然林商業性採伐試點；在此基礎上，停止國有林場和其他國有林區天然林商業性採伐；全面停止天然林商業性採伐。

　　實施停伐政策，標誌著國有林場和林區從開發利用轉入全面保護的歷史發展新階段。停伐打破了國有林場和林區原有利益鏈條，形成倒逼改革機制。也是本次改革的亮點之一。

　　此次改革突出了森林資源管護機制創新。國有林場公益林日常管護引入市場機制，通過合同、委託等方式面向社會購買服務。國有林區採取行之有效的管護模式，凡能通過購買服務方式實現的要面向社會購買。

　　國有林場和國有林區改革，將給我們老百姓帶來好處，提升生活品質

　　近年來，我國林業和生態建設取得了巨大成就，但從總體上看，我國仍然是一個缺林少綠的國家,生態問題依然是制約我國可持續發展的突出問題,生態差距依然是我國與發達國家的主要差距,生態建設依然是全面建設小康社會的艱巨任務。現在，全國二氧化硫年排放量高達1857萬噸，煙塵1159萬噸，工業粉塵1175萬噸，大氣污染仍然十分嚴重，我國82%的河流受到不同程度的污染，我國每年流失的土壤總量在50億噸左右，大量肥沃的表土流失，造成土地生産力的持續下降，特別是PM2.5污染物致使霧霾天氣頻發已嚴重影響到老百姓的日常生活。

　　解決好氣候變暖、空氣污染、水土流失等環境問題，最根本的是保護好森林和生態系統。森林能夠在很大程度上阻止污染物和阻止沙塵、粉塵，森林越好，綠地越多，空氣越清新。經研究發現，每平方米森林每天可以吸收二氧化碳1.6千克，釋放氧氣1.2千克。我國森林生態系統年涵養水源量4947.66億立方米，年固土量70.35億噸，每年森林可減少土地損失351.75萬公頃，森林年涵養水源量相當於建設13個三峽水庫。森林對PM2.5等微顆粒的調控功能也較為明顯，經在北京地區實驗，單位綠化面積的滯塵量在1.12-20.59克/平方米，森林覆蓋率越高的地區滯塵量越大。

　　國有林場是我國林業建設的先鋒隊和主力軍，維護國家生態安全最重要的基礎設施，管護著我國最優質、最穩定、最完備的森林資源和生態系統，是我國森林資源最精華的部分，大多位於大江大河源頭、主要水庫周圍、黃土風沙前線等重點生態區域和生態脆弱區，在應對氣候變化、涵養水源、保育土壤等方面發揮著不可替代的重要作用。但是，多年來承擔森林資源培育保護這一公益事業，卻長期實行事業單位企業化管理這種不倫不類的管理體制，管理體制不順、政策保障不到位，為解決生存問題，絕大部分國有林場把主要的精力放在提高經濟效益以上，無法將主要精力集中到森林資源保護和培育上來，森林結構和質量得不到有效提高。通過國有林場改革，要徹底明確國有林場保護培育森林資源、維護國家生態安全的功能定位，按照公益事業單位要求納入財政預算管理，使政府切實承擔起生態建設保護的主體責任，該政府辦的就要政府辦，保護和培育好我國珍貴的國有森林資源，有效增強國有森林資源生態功能，為留住藍天綠水青山發揮骨幹作用。

　　現在，隨著經濟的不斷發展，人民群眾的需求結構發生了很大變化，走進森林、享受自然、健康養生正在成為人們新的生活方式。通過國有林場改革，在提升人民群眾生活品質方面將會産生重要影響。

　　良好生態環境是最公平的公共産品，是最普惠的民生福祉。經過改革開放30多年的發展，我國人民群眾的需求結構發生了很大變化，30年前人們盼“溫飽”、“求生存”，現在人們對優質生態産品的需求越來越迫切，期盼更多的藍天白雲、綠水青山，渴望更清新的空氣、更清潔的水源。

　　國有林場和國有林區森林資源質量高、景色優美，是社會公眾休閒遊憩和度假養生的理想場所。有2570個國有林場建立了森林公園，佔全國森林公園總數的90%，有242個國有林場建立了濕地公園，佔全國濕地公園總數的50%，全國許多著名的國家風景名勝區和世界自然歷史文化遺産，如黃山、泰山、九寨溝、張家界等也都坐落在國有林場的經營區內。據不完全統計，目前每年到國有林場旅遊休閒的遊客高達5億人次，且呈快速增長態勢，僅2014年“十一”黃金週到國有林場旅遊休閒的人數達5000萬人次。應該説，國有林場以其山青水碧、氣爽天藍、優美宜居的優越生態環境正成為人民遊憩度假、健康養生的最佳去處。通過國有林場改革，將在林順國有林場管理體制、確保財政保障的基礎上，使國有林場一心一意地培育好這部分優質森林資源，建設美麗景區免費向社會開放，並不斷加強國有林場道路、供電、供水、通訊、管護用房等基礎設施建設，優化林區環境，為公眾健身養生、觀光遊覽、科普考察等提供便利條件。

國有林區地位和作用以及其發展困境決定必須改革

國家林業局經濟發展研究中心副主任王月華表示，從我國林業發展的基礎看——國有林區具有舉足輕重的地位。國有林區即使在開採了近60多年後的今天，依然是全國森林資源最集中最豐富的地區。第八次森林資源清查結果顯示，我國國有林區森林面積3266.67萬公頃，森林蓄積35.39億立方米。面積、蓄積分別佔全國森林面積、蓄積的15.73%和23.38%。國有林區也是我國林業職工最多的區域，職工人數佔全部林業在冊職工人數的40%。換言之，只擁有國土面積的二十分之一的國有林區，擁有著全國森林面積的六分之一、全國森林蓄積的四分之一、全部林業在冊職工的五分之二。

從我國林業建設的全局看——國有林區是我國林業建設的主戰場。天然林保護、退耕還林、三北防護林、速生豐産林及野生動植物保護等林業重點工程，基本覆蓋了國有林區。從建設資金的投向來看，2013年138個林業局總建設資金佔林業全部投資的5.21%，其中國家投資佔林業全部國家投資的11.59%，即國家投資的近八分之一給了國有林區。因此，國有林區是全國林業建設的戰略重點，地位十分重要。

發展困境是，國有林區是我國林業發展的最薄弱環節。在全國林業一盤棋中，國有林區是這盤棋局中的最薄弱棋子，林區經濟落後，林區社會發展緩慢，林業職工收入過低，林業發展陷入困境。存在著“三林”問題：林業、林區、林業職工，即“林業”作為事關國家可持續發展的基礎産業，現狀不容樂觀；“林區”已成為全面建設小康社會的薄弱環節；“林業職工”更是處於社會困難群體之列。換言之，國有林區的資源質量與數量不相匹配，國有林區的經濟社會發展與和諧社會構建不相協調，國有林區的民生改善與民生林業的要求不相適應。

國有林區改革圍繞“兩個確保、兩個逐步、兩個創新”進行

兩個確保：一是確保森林資源穩步增長，通過停止天然林商業性採伐，確保森林資源的穩步恢復和增長。在黑龍江省停伐試點基礎上，有序停止內蒙古、吉林重點國有林區商業性採伐。二是確保職工基本生活有保障。據測算，停伐會産生14.3萬名富餘職工，堅持“以時間換空間”妥善安置，其中：7萬至8萬人可以通過開發森林旅遊、特色養殖種植等安置。對國有林區中從事特殊工種的林業職工，符合國家規定條件的，在職工本人意願的基礎上，可以辦理提前退休。

兩個逐步：一是逐步推進林區政企分開。對於經濟社會管理相對獨立的國有林區而言，在打破政企合一、企資合一、企社合一的格局後，必須有一個能夠承接政府職能的機構來行使行政管理職能，否則會出現無政府狀態。主要分兩種情況，一種情況是地方人民政府職能健全、財力較強的地區，政企分開一步到位，剝離企業的社會管理和公共服務職能，也就是按照屬地化原則，將企業的政府職能移交給所在地政府，將學校、醫院以及社會服務性機構移交給所在地政府，包括人員和經費一起移交。另一種情況是，無地方政府，企業行使政府職能的地區，先行在企業內部實行政企分開，逐步創造條件將行政職能移交當地人民政府。二是逐步建立精簡高效的國有森林資源管理機構。將森林資源管理權和森林資源經營權的分離：國有森林資源管理機構，履行出資人職責，享有所有者權益，實行事業化管理。國有林管理機構受國家（出資人）委託，依法負責森林、濕地、野生動植物資源和自然保護區管理、森林防火、有害生物防治等工作的同時，作為森林生産經營的組織發包方，授權經營。剝離後的企業，不再佔有、管理和無償使用森林資源。與國有林管理機構建立市場化的契約關係。借鑒波蘭等東歐國家國有林管理模式，國有林管理機構與企業之間形成雇傭關係；或各自作為市場的主體，形成單純的賣家與買家的關係。

剝離政府、社會、資源管理職能後的企業，成為自主經營、自負盈虧的市場主體。一是建立多元投資主體的林業企業，無論是營林、採伐、加工、服務等企業國有資本與社會資本同等待遇，可以有進有退；二是企業經營方式由出資人自主決定，採取獨資、控股、參股或全部轉讓股權或其他方式經營；三是在國有資本獨大的企業，管理模式採取股東會—董事會—監事會—經理人“三權分立”的法人治理結構的管理模式。

兩個創新：一是創新森林資源管護機制，根據森林分佈特點，採取行之有效的管護模式，凡能通過購買服務方式實現的要面向社會購買。國有林管理機構通過招標等方式，雇傭經營公司完成造林、管護、撫育、木材生産等生産任務。二是創新森林資源監管體制。重點國有林區森林資源産權歸國家所有即全民所有，國務院林業行政主管部門負責管理重點國有林區的國有森林資源和森林資源資産産權變動的審批。研究制定重點國有林區森林資源監督管理制度措施。強化地方人民政府保護森林和改善民生的責任，地方各級人民政府對行政區域內的林區經濟社會發展和森林資源保護負總責，實行目標、任務、資金、責任“四到省”。建立健全林區績效管理和考核機制，實行森林資源離任審計。

王月華表示，通過這次改革，國有林區可以增加森林面積550萬畝，增加森林蓄積量4億立方米，重點國有林區有序實現全面停伐。到2020年，基本理順中央與地方、政府與企業的關係，實現政企、政事、事企、管辦分開，林區政府社會管理和公共服務職能得到進一步強化，森林資源管護和資源監管體系更加完善。