依法審計 實事求是 服務改革發展大局
——2014年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告的特點

    6月28日，審計署審計長劉家義受國務院委託，向十二屆全國人大常委會第15次會議作了《2014年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》。審計工作報告綜合反映了中央預算執行和其他財政收支狀況，深刻揭示了經濟社會發展中存在的突出問題和矛盾，提出了進一步加強財政管理的審計建議。今年的審計工作報告有以下特點：

    一、堅持依法審計、實事求是，為“促發展、促反腐”發揮積極作用。適應改革發展的新形勢，審計署制定了《關於切實發揮審計監督作用促進經濟平穩健康運行的若干意見》（審辦發〔2014〕73號）等，反復強調審計機關要堅持“兩手抓”，一方面對重大違法違紀、重大損失浪費以及亂作為、假作為、不作為等重大履職盡責不到位問題，堅決查處，絕不姑息；另一方面，堅持依法審計、實事求是，歷史、辯證、客觀地看待經濟運行中的一些問題，既不以現在的制度規定去衡量以前的老問題，也不用過時的制度規定來衡量當前的創新事項，對突破原有制度和規定的創新舉措或應變措施，只要符合改革方向，有利於科學發展、擴大就業、改善民生，有利於調結構、轉方式、利長遠，有利於整合資源、提高績效、集中力量辦大事，有利於生態建設、環境保護，有利於科技創新、增強發展後勁，有利於化解矛盾、防範風險，就積極予以支持，並促進總結完善，推動形成新的制度規定；對深化改革、探索創新中出現的一般性不規範行為和工作失誤，從促進提高規範的角度，及時予以提示提醒，促進改進完善；對審計中發現不適應甚至阻礙穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險的制度規章、體制機制，主動揭示反映，提出改進完善的建議。審計工作報告貫穿了上述審計工作思路，在反映真實情況、揭示風險隱患、指出突出問題和體制機制制度性障礙的基礎上，更加注重研究分析、慎重穩妥地處理，更加注重推動完善體制機制制度。可以説，審計工作報告集中體現了在改革發展新形勢下堅持依法審計、實事求是取得的成效。

    二、跟蹤審計重大政策措施貫徹落實情況，推動經濟平穩健康運行。重大政策措施的貫徹落實事關中央政令暢通，是實現有質量有效益可持續增長的關鍵和保障。《國務院關於加強審計工作的意見》（國發〔2014〕48號）提出，要“發揮審計促進國家重大決策部署落實的保障作用”。按照這一要求，審計署去年以來開展了對穩增長促改革調結構惠民生防風險政策措施落實情況的跟蹤審計工作，著力監督檢查各地區、各部門落實穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險相關政策措施的具體部署、執行進度、實際效果等情況，特別是重大項目落地、重點資金保障，以及簡政放權推進情況，及時發現和糾正有令不行、有禁不止行為，反映好的做法、經驗和新情況、新問題，促進政策落地生根和不斷完善。最近，報經國務院批准，審計署印發了《關於進一步發揮審計作用促進穩增長政策措施貫徹落實的若干意見》（審政研發〔2015〕30號），把促進中央穩增長政策措施貫徹落實作為當前審計工作的重中之重，進一步明確了審計的目標、任務和要求，並按月向國務院報告審計結果，同時在財政、金融、企業等審計中，也都把中央重大政策措施和宏觀調控部署落實情況作為重要內容。審計工作報告專門反映了此項跟蹤審計結果，揭示了重大投資項目審批建設、簡政放權、商事制度改革和進出口通關服務便利化等方面情況，也反映了對中小企業融資支持力度不夠，貸款或轉貸款普遍存在利率上浮等現象。對政策落實情況進行跟蹤審計，既是審計機關的新任務，也是審計技術方法的新探索，還是發揮審計監督建設性作用的重要途徑。通過這項工作，力求推動打通政策落實的“最先一公里”和“最後一公里”，積極發揮審計作為政策落實“督查員”和經濟發展“助推器”的作用。

    三、深化財政預決算審計，促進積極財政政策加力增效。預算反映著整個國家政策、政府活動的範圍和方向，其編制和執行的規範性既關係法律的尊嚴和權威性，也事關財政政策績效。新預算法對預決算制度建設和財政管理提出了一系列改革舉措，並從法律上要求對中央決算草案進行審計。審計工作報告從總體上反映了中央決算草案報表與向人大報告的預算執行情況的差異及原因，從決算和預算執行兩個層面揭示了存在的具體問題：決算層面，主要是報表體系不夠完善、相關事項披露不夠充分、中央決算草案與部門決算草案不夠銜接等問題；預算執行層面，主要從預算收支的完整性和分配管理的規範性兩個方面，反映了預算管理體系不完善、財政管理方式不完全適應等問題。同時，針對進一步貫徹落實預算法相關要求，提出了“制定決算編制有關辦法，完善總預算會計制度，明確決算的編制內容、報表格式、上報程序和時限”等審計建議。

    四、關注財政統籌使用推進情況，促進提高財政資金績效。盤活財政存量資金是提高資金使用效益的重要方面，也是創新宏觀調控的重要內容，對於穩增長、調結構、惠民生具有重要意義。按照國務院關於盤活財政存量資金的相關要求，在中央預算執行、地方財政收支、專項資金審計中，始終將盤活存量資金、提高財政統籌能力、提高財政資金績效等作為重點內容。今年的審計工作報告更是首次將財政存量資金審計情況單列出來進行重點反映，揭示了存量資金的規模、盤活存量的情況以及影響存量資金統籌使用的主要因素。在相關專項審計中也注重反映此方面問題，如在中央財政管理審計中，反映了國債發行與預算執行、國庫庫款餘額管理缺乏銜接，高額庫款餘額與發債融資並行；一般性轉移支付中有限定用途的資金規模仍較大，專項轉移支付清理整合不到位等問題。

    五、注重揭示和反映經濟社會運行中的風險隱患，維護國家經濟安全。審計始終以維護國家經濟安全為己任，在財政、金融、資源環境和民生等各項審計中，注重揭示苗頭性、傾向性問題，及時提出防範和化解風險的建議。今年的審計工作報告多維度揭示了各類風險隱患。例如，財政資金方面，主要反映了專項資金被騙（套）取的問題，審計抽查面比上年有所擴大，但發現問題金額有所下降，情況總體在好轉；政府性債務方面，部分抽查地區2014年底政府負有償還責任的債務餘額增長較快，今年以來債務增速放緩，但個別地區出現償債困難；政府信息系統方面，重點反映了有的部門將行業性或敏感信息存放在有業務往來的企業等問題；金融、企業方面，主要是違規放貸、民間借貸、決策失誤等問題。這些問題引致的風險，是需要我們長期關注和著力解決的。

    六、著力監督檢查遵守財經法紀和反腐倡廉建設情況，促進規範權力運行。著眼于“把權力關進制度的籠子”，審計重點揭示公共資金、國有資産、國有資源在審批、配置、管理等方面權力運行中存在的違法違紀問題，對重大違法違紀問題，重拳出擊、一查到底。例如，為加大對“三公”經費、會議費等方面審計力度，圍繞貫徹中央八項規定精神和國務院“約法三章”要求，審計署先後制定了加強對公務支出和公款消費、奢華浪費建設、公務用車制度改革等方面的審計意見，加強對相關工作的統籌和部署。從審計工作報告情況看，今年“三公”經費、會議費審計發現的違紀違規問題，與上年相比涉及的部門本級數量和金額明顯下降，但很多違規問題“下沉”至所屬單位。又如，在土地出讓收支、礦産資源、保障性安居工程、彩票、金融、企業等審計中，重點反映了違規審批和出（轉）讓、違規使用資金、違規決策、濫發獎金福利等權力運行不規範問題。同時，審計工作報告還對審計發現並移送的800多起重大違法違紀問題進行了綜合分析，對共性特點和新情況進行了歸納總結，並結合一些典型案例，深度分析其發生領域、操作手法、産生危害等，探析腐敗案件發生發展的規律，力求推動完善不敢腐、不能腐的制度機制。

    七、深入揭示問題的體制機制制度性根源，促進深化改革和完善制度。適應深化改革的要求，審計署2014年組織的項目很多是跟蹤審計，如財政存量資金、政策措施貫徹落實、保障性安居工程和重點商業銀行貸款投放等，通過監督關口前移，持續跟蹤審計、督促整改，促進及時防範風險和堵塞制度漏洞，有效發揮審計監督作用。同時，對發現的每個問題，審計都力求研機析理、探根究源，深度發掘問題産生的體制機制和制度性根源。審計工作報告中反映的一些問題，很多是屬於體制機制不健全或制度性障礙造成的，如轉移支付改革、政府性債務、財政存量資金和政策措施貫徹落實等審計中反映的情況，亟需在深化改革中統籌加以解決。審計工作報告在綜合分析的基礎上，指出“一方面資金分散、管理‘碎片化’現象還較突出，有的領域大量資金長期閒置；另一方面許多重點事項需要統籌推進，有的重點工作缺乏財力保障”，並指出其原因，“主要是相關體制機制還不健全，一些領域的具體制度規定未及時修改完善，特別是一些部門規章與改革發展形勢不相適應，部分領域簡政放權、職能轉變不到位，迫切需要加快推進改革，從根本上予以解決。”為此，審計工作報告提出了加強財政管理的四條建議，包括進一步深化財稅體制改革，加快建立完善有關制度規定，提高財政管理績效、切實防範各類風險，嚴格預算約束、嚴肅財經法紀等多個方面。（審計署政策研究室）