對2014年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告的解讀

    6月28日，審計署審計長劉家義受國務院委託，向十二屆全國人大常委會第15次會議作了《2014年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》。審計署政策研究室負責同志接受了媒體採訪。

    一、今年的審計工作報告有什麼特點？

    答： 審計工作報告是審計工作思路和成果的集中體現。今年的審計工作報告反映了當前審計工作適應改革發展新形勢新要求的總體思路和基本原則。具體來講，就是圍繞“反腐、改革、法治、發展”，積極推進“有深度、有重點、有步驟、有成效”的審計全覆蓋，堅持“兩手抓”，一手抓重大違法違紀問題，工作報告反映的各項審計共移送重大違法違紀問題800多起，有關部門正在按照法定程序進一步查處；一手抓體制機制制度性問題，對審計發現的每個問題，審計工作報告都力求鞭辟入裏、還原其歷史脈絡、剖析其制度性根源，力求客觀、準確、深入。在審計實踐中，我們始終堅持依法審計、實事求是的原則，強調要歷史地、辯證地、客觀地看待經濟運行中的一些問題，既不以現在的制度規定去衡量以前的老問題，也不用過時的制度規定來衡量當前的創新事項。審計在反映真實情況、揭示風險隱患、指出突出問題和體制機制制度性障礙的基礎上，更加注重研究分析、慎重穩妥地處理，更加注重推動完善體制機制制度。所以説，今年的審計工作報告體現了審計不斷革新理念和創新方式方法的進展。

    二、從審計工作報告反映的情況看，您對2014年度中央預算執行和其他財政收支有何總體評價？

    答： 從審計情況看，2014年，各部門各地區在黨中央、國務院領導下，認真執行十二屆全國人大二次會議批准的財政預算和發展計劃，紮實推進有關工作，財政保障能力進一步增強，主要體現在三個方面：一是財政收入穩定增長，中央一般公共預算收入完成100.2%、增長7.1%。二是重點支出得到較好保障，從嚴控制一般性支出，持續增加民生投入，中央財政用於醫療衛生、住房保障、就業和社會保障的支出分別增長11%、9%、8.5%。三是財稅體制改革取得積極進展，配合完成預算法修訂，大力推進簡政放權，制定實施深化財稅體制改革總體方案，作出深化預算管理制度改革的決定，建立地方政府性債務管理機制。

    但審計也發現，預算管理體系還不夠完善，財政管理方式還不完全適應，部分財政資金被騙取挪用，有些領域存在違法違紀問題，一方面資金分散、管理“碎片化”現象還較突出，有的領域大量資金長期閒置；另一方面許多重點事項需要統籌推進，有的重點工作缺乏財力保障，影響積極財政政策的實施力度，也不利於重大改革措施的落實。究其原因，主要是相關體制機制還不健全，一些領域的具體制度規定未及時修改完善，特別是一些部門規章與改革發展形勢不相適應，部分領域簡政放權、職能轉變不到位，迫切需要加快推進改革，從根本上予以解決。今年的審計工作報告通篇貫穿著上述理念。

    三、審計工作報告用較大篇幅反映了決算草案審計相關情況，請問今年是第一次審計決算嗎？

    答： 今年是新預算法實施的第一年，預算法對預決算體系建設和財政管理等提出了一系列改革舉措，並從法律上要求對中央決算草案進行審計。在實踐中，審計署從2010年開始，就對中央決算草案審計進行了積極探索。對2014年中央決算草案的審計，是在總結以前年度摸索經驗的基礎上並按照法律新要求進行的。審計工作報告從總體上反映了中央決算草案報表與向人大報告的預算執行情況的差異及原因，並從決算和預算執行兩個層面揭示了存在的具體問題：決算層面，主要是報表體系不夠完善、相關事項披露不夠充分、中央決算草案與部門決算草案不夠銜接等問題；預算執行層面，主要從預算收支的完整性和分配管理的規範性兩個方面，反映了預算管理體系不完善、財政管理方式不完全適應等問題。同時，針對進一步貫徹落實預算法相關要求，提出了“制定決算編制有關辦法，完善總預算會計制度，明確決算的編制內容、報表格式、上報程序和時限”等審計建議，希望藉此推動進一步理順體制、完善制度。

    四、審計工作報告在財政管理審計中突出反映了稅費徵繳情況，特別是藥品經銷企業虛開發票偷逃稅問題，請談一下這方面的情況。

    答： 在當前財政收支矛盾較為緊張的形勢下，依法加強稅費徵管，確保應收盡收、防止過頭徵收，有極為重要的意義。我們加大了這方面的審計力度，在審計工作報告中反映了稅收徵管不嚴和發票監管不到位造成稅收流失、未及時足額收繳非稅收入等問題。特別是針對“看病難、看病貴”、藥價虛高等社會反映強烈的熱點問題，加強了對醫藥購銷企業的審計。從審計情況看，一些藥品經銷企業利用虛開發票偷逃稅款問題仍較突出。2010年以來，審計署陸續揭露了葛蘭素史克公司等多家醫藥企業虛開發票的問題線索。為進一步掌握醫藥企業增值稅發票管理使用情況，防止國家稅款流失，今年重點抽查了60多家藥品經銷企業增值稅發票使用情況，發現虛開藥品銷售發票200多億元，涉嫌偷逃稅60多億元，有的企業是專門的開票公司；同時，稅務機關對其中36家企業從未進行過稽查，對其他29家企業的稽查也不到位。我們希望通過對這些問題的揭示，促進加強對藥品經銷企業的監控分析，進一步完善增值稅徵管制度，強化對重點領域的稅務稽查。

    五、這幾年中央多次提出要推動轉移支付制度改革，近年的審計工作報告多次反映了這方面的問題。從審計的角度看，轉移支付制度改革效果怎麼樣？

    答： 財政轉移支付制度是分稅制財政體制的重要內容，包括一般性轉移支付和專項轉移支付。一個時期以來，專項轉移支付項目過多、分配過散、管理鏈條長、資金績效不高等問題一直是社會各界關注的重點，也是審計的一個重點。多年來，審計工作報告對轉移支付中存在的各類突出問題持續關注並反映，有力地推動了這一領域的深化改革。2015年2月，國務院發佈了《關於改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》，提出在完善一般性轉移支付制度的同時，著力清理、整合、規範專項轉移支付，增強地方財政的統籌能力。今年的審計工作報告主要反映了部分一般性轉移支付有限定用途和專項轉移支付清理整合不到位等問題，比如一些專項轉移支付歸併後管理方式並沒有發生根本性改變，仍存在“碎片化、部門化、司處化”的現象，使得地方政府無法統籌使用。對此，需要相關部門進一步落實國務院要求，加大改革推進力度。

    六、審計工作報告反映地方政府性債務今年以來增速下降，個別地方償債出現困難，如何理解？

    答： 審計署高度關注政府性債務情況，結合相關審計項目對地方政府性債務情況持續進行跟蹤審計。從今年的跟蹤審計情況看，2013年6月底以來，政府性債務呈現兩個特點：一是2014年底比2013年6月底增幅較大；二是今年3月底與去年同期相比增長明顯放緩，縣級還有所下降。如何看待這一趨勢呢？根據新預算法和去年9月國務院發佈的加強地方政府性債務管理的意見，從2015年開始，將對地方政府性債務實行規模控制和預算管理，一些地方在2014年底之前加大了融資力度，這是前一階段債務增長較快的原因之一，隨著制度約束的增強，可以預計債務增長將會得到合理控制。需要強調的是，不能以審計抽查地區的債務增長情況簡單推算全國情況，因為確定抽樣的原則是債務負擔較重或增長較快的典型地區。今年以來，國家出臺了發行地方政府債券置換存量債務等多項政策措施，通過“架設橋、修明渠、堵暗道”，規範地方政府融資行為，緩解短期償債壓力。今年3月，經國務院批准，財政部向地方下達了1萬億元地方政府債券額度，對於優化債務結構、降低利息負擔具有積極作用。

    七、對比以前的審計工作報告發現，今年的審計工作報告單列出一部分來專門反映財政存量資金的審計情況，請問這是基於什麼考慮？

    答： 存量資金是當前財政管理中的一個熱點和難點問題，是釋放積極財政政策作用的關鍵。李克強總理一直十分重視財政存量資金的清理盤活情況，多次要求要把“趴”在賬上“呼呼大睡”的沉澱資金喚醒，把它們用在刀刃上，推動經濟發展和民生改善。2014年，國務院出臺了盤活財政存量資金的相關意見，財政部、人民銀行等部門也積極開展調研，大力推進此項工作。2015年以來，國務院多次部署盤活和統籌使用財政存量資金相關工作。近年來，在中央預算執行、地方財政收支、專項資金等審計中，我們始終將盤活存量資金、提高財政統籌能力、提高財政資金績效等作為重點關注內容，往年的報告一般是將其作為財政資金績效的一個方面，與中央財政管理審計情況綜合在一起反映。今年的審計工作報告中，更加突出反映了存量資金清理盤活方面的審計情況，在揭示總體情況的同時，更注重深度分析和提煉，歸納出影響財政存量資金清理盤活的四方面因素。此外，審計工作報告在相關專項審計中也注重反映此方面問題。如在中央財政管理審計中，反映了國債發行與預算執行、國庫庫款餘額管理缺乏統籌，高額庫款餘額與發債融資並行；前邊已經説過的一般性轉移支付中有限定用途的規模仍較大，專項轉移支付清理整合不到位等情況，也是形成大量存量資金的重要因素。

    八、今年的報告有一大亮點，就是專題反映了政策措施貫徹落實跟蹤審計情況，這是否屬於審計工作的重大轉型？

    答： 李克強總理要求審計機關要成為政策落實的“督查員”。2014年10月發佈的《國務院關於加強審計工作的意見》（國發〔2014〕48號）提出，要“發揮審計促進國家重大決策部署落實的保障作用”。按照這一要求，審計署去年以來開展了對穩增長促改革調結構惠民生防風險政策措施落實情況的跟蹤審計工作，著力監督檢查各地區、各部門落實穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險相關政策措施的具體部署、執行進度、實際效果等情況，特別是重大項目落地、重點資金保障，以及簡政放權推進情況，及時發現和糾正有令不行、有禁不止行為，反映好的做法、經驗和新情況、新問題，促進政策落地生根和不斷完善。最近，報經國務院批准，審計署印發了《關於進一步發揮審計作用促進穩增長政策措施貫徹落實的若干意見》（審政研發〔2015〕30號），把促進中央穩增長政策措施貫徹落實作為當前審計工作的重中之重，進一步明確了審計的目標、任務和要求，並按月向國務院報告審計結果，同時在財政、金融、企業等審計中，也都把中央重大政策措施和宏觀調控部署落實情況作為重要內容。審計工作報告專門反映了此項跟蹤審計結果，揭示了重大投資項目審批建設、簡政放權、商事制度改革和進出口通關服務便利化等方面情況，也反映了對中小企業融資支持力度不夠，貸款或轉貸款普遍存在利率上浮等現象。對政策落實情況進行跟蹤審計，既是審計機關的新任務，更是發揮審計監督建設性作用的重要途徑。通過這項工作，力求推動打通政策落實的“最先一公里”和“最後一公里”，積極發揮審計作為政策落實“督查員”和經濟發展“助推器”的作用。

    九、社會上十分關注去年審計署組織的土地審計，審計工作報告包含了此項內容，請問這項審計發現了什麼問題？後續還會對土地進行審計嗎？

    答： 這次土地審計是2014年初李克強總理在政府工作報告中部署的一項重要任務，審計署也將其作為全年工作的重中之重來抓。從去年8月中旬開始，審計署圍繞“推動依法、有序、有效利用土地，確保守住18億畝耕地紅線，促進經濟平穩健康發展”的目標，按照“摸底數、揭問題、促發展”的總體思路，組織全國各級審計機關2.4萬多名審計人員，重點對29個省本級、200個市本級和709個縣的土地出讓收支和耕地保護情況進行了審計，重點抽查了11.81萬宗土地、1萬多個農村土地整治項目，同時利用有關部門的地理信息數據，分析了耕地管理情況，應該説工作量相當大。同時，由於土地領域專業性較強、政策規定變化較多，一些問題涉及利益鏈條長、利益關係複雜，都增加了審計難度。需要説明的是，審計的目的不僅僅是揭示問題，更要通過促進對審計發現問題的整改，推動健全完善相關體制機制制度。審計結果上報國務院後，國務院常務會議專題部署整改工作，要求對審計發現問題採取鐵腕措施，嚴肅問責，既要查處土地出讓收支違規管理等亂作為，又要糾正土地閒置中反映出的不作為等現象。國土資源部、財政部等部門和相關地方對審計指出的問題積極進行整改，效果明顯。至2015年5月底，各地已盤活閒置土地2.55萬公頃、閒置資金2600多億元，糾正違法用地2.4萬起，處理有關責任人2500多人，制定完善制度2800多項。

    這次土地審計發現的問題主要是土地出讓收支資金管理、建設用地管理、土地利用和耕地保護等不夠嚴格，由於時間跨度長（2008年至2013年）、空間跨度大（涉及29個省），累計起來問題金額和涉及土地面積就比較大。在這次審計中，我們將減免、返還土地出讓收入作為一項重點調查內容。從審計情況看，2014年以前，各地減免、返還土地出讓收入比較普遍，但減免、返還的土地出讓收入大部分用於支持實體經濟發展，依靠土地優惠的招商引資項目基本都已落地，為解決就業、創造稅收、提高城鄉居民收入等發揮了積極作用，審計工作報告對此進行了客觀反映。此次審計還揭示和反映了重大違法違紀、重大損失浪費以及亂作為、不作為等問題，特別是對侵害人民群眾利益、官商勾結、中飽私囊、倒買倒賣土地獲得不正當利益等問題，堅決予以查處，絕不姑息。至2015年5月底，審計已移送有關地方及紀檢監察、司法機關等重大違法違紀問題397起，還有一些重大違法違紀問題審計正在進一步查證，將及時移交有關地方和部門。下一步，我署將結合自然資源資産離任審計試點，繼續加大對土地出讓收支管理、建設用地審批徵收供應和耕地保護等情況的審計監督力度。通過審計，推動相關制度建設和深化改革，促進加強土地出讓收支管理，提高資金使用效益和土地節約集約利用水平，切實維護國家糧食安全。

    十、我們注意到，城鎮保障性安居工程已連續審計好幾年了，您怎麼評價這項工作？

    答： 保障性安居工程建設、分配和管理事關群眾福祉，國務院高度重視這項工作。2012年，審計署制定了對城鎮保障性安居工程進行持續跟蹤審計的規劃。在每年跟蹤審計的內容和重點上，堅持以資金籌集、管理和使用為主線，突出資金使用和住房分配兩個重點，在摸清城鎮保障性安居工程總體情況的同時，突出對重大違規和違法違紀問題的查處。今年一季度，審計署組織全國各級審計機關1.9萬名審計人員，對31個省區市和新疆生産建設兵團城鎮保障性安居工程進行了審計，重點審計了2.66萬個項目、4.08萬個相關單位和29.96萬戶家庭。在審計中，針對2014年銀行貸款、企業債券等社會融資支持力度加大的新特點，在100%覆蓋財政專項資金的同時，對社會融資的覆蓋面也達到80%以上，檢查核實跟蹤到資金使用的最末端。從審計結果看，審計揭示的問題金額絕對數雖然不小，但相對於2014年大幅增長的資金籌集總額來説佔比並不高，且資金的去向大多是城市基礎設施建設等重大工程，工程資金總體安全；對於違規享受住房保障待遇或違規使用保障性住房等問題，其癥結主要是住房保障準入資格和保障對象家庭經濟狀況變動情況審核平臺尚未及時建立，需要各地各級政府儘快推動解決。總體上看，通過跟蹤審計，有力促進了住房保障政策落實、分配公平、管理規範，維護了群眾住房保障權益，推動了“健全符合國情的住房保障和供應體系”目標的實現。

    十一、彩票資金的審計結果在工作報告前幾天也公佈了，您能否介紹一下目前我國彩票資金總體管理狀況和主要問題？

    答： 近年來，我國彩票銷售額增長十分迅速，對於彩票發行費和彩票公益金等彩票資金的籌集、管理、分配使用等情況，社會各界都極為關心。為保障彩票資金安全，促進有關部門加強管理，審計署對2012年以來中央和有關地方、項目的彩票資金進行了審計，共抽查彩票資金658.15億元。從審計情況看，我國彩票管理法規和制度不斷健全，彩票資金被廣泛用於“養老、助殘、救孤、濟困”和體育等各項社會公益性事業，彩票資金的預算和財務管理水平不斷提高，彩票公益金公告制度逐步推進，為取之於民、用之於民提供了保障。但受彩票管理制度不完備、管理體制未理順、行業監管不到位、資金管理透明度不高等因素影響，還存在不少問題，審計共發現違規問題金額169億多元。有關部門和地方針對審計指出的問題和審計建議，邊審計、邊整改，至5月底已通過追回資金、上繳財政、調整會計賬目等方式整改問題金額145.1億元，8部門聯合發文嚴禁違規利用互聯網銷售彩票，各地對違規互聯網售彩進行了自查自糾。這方面的詳細情況，請大家去查看彩票審計結果公告。

    十二、從審計情況看，礦産資源管理情況怎麼樣？

    答： 礦産資源是全體人民的寶貴財富，其開發利用水平關係到國家安全與經濟持續發展。審計署2013年和2014年連續兩年組織開展了這項審計，共審計了14省區的2448宗礦業權，重點關注了礦産資源相關資金徵管情況和礦業權審批、出（轉）讓等管理情況，審計結果已向社會公告。從總體上看，在國家統一規劃和政策引導下，各地礦産資源管理工作不斷改進和加強，礦産資源開發利用結構不斷優化，礦業權市場化配置程度有所提高，相關資金徵收規模和力度顯著增大。審計工作報告中反映的違規礦業權合計有806宗，欠徵和不規範使用的礦産資源相關資金雖然總額較大，但僅佔這些地方應徵資金總額的8.34%，且審計的這些地方大多是資源較為富集、資源依賴性較高的市縣，上述資金在當地財政收入中佔比較高，在財力有限的情況下，一些地方將礦産資源相關資金改變用途用於其他工程、平衡預算等等。審計指出上述問題後，這些地方也積極採取措施進行了整改，已整改問題金額106.13億元。

    十三、從審計角度看，金融服務實體經濟情況怎麼樣？報告中反映的民間融資風險主要表現在哪些方面？

    答： 今年的金融審計中，重點對支持中小企業融資情況進行了審計調查，工作報告對此進行了全面反映，主要是中小企業貸款和轉貸款存在利率上浮以及搭車收費等現象，使得融資難、融資貴問題仍較突出。近年來，隨著民間金融、互聯網金融的快速發展，一些新的融資形式和支付手段不斷出現，由於缺乏相應的制度規範，對民間金融活動和互聯網等新型金融業務管控滯後，隱含較大風險。2014年，金融審計發現利用互聯網金融進行的涉嫌非法集資、地下錢莊等問題10起。除此之外，一些金融機構仍存在違規放貸問題，特別是鋼貿貸款風險從2013年逐漸開始暴露，風險較為突出。目前，相關金融機構通過細化並嚴格鋼貿貸款管理、緊盯高風險地區、逐個排查等手段防止風險蔓延，鋼貿類貸款相關指標逐漸開始好轉。

    十四、社會高度關注國有企業運行和改革情況，在這方面審計工作發揮了怎樣的作用？

    答： 近年來，中央企業守紀守法意識普遍增強，依法經營能力有所提高，但部分企業違法違規問題仍時有發生，對國有權益造成較大損害。從近年審計情況看，有的中央企業法人治理在制度層面、外在形式和實質內容等方面還存在一些突出問題，如法人治理理念不強，沒有形成決策、執行、監督相互制衡的機制，對“一把手”監督制約不到位，對下屬企業管控力不強，等等。審計不斷加大對重點行業、重點領域、關鍵環節、關鍵崗位的核查，向紀檢監察、司法機關等移送重大違法違紀問題百餘起，涉及石油石化、通信、電力電網、機械、商貿、運輸、冶金等諸多行業企業的高級管理人員。這些重大問題的查處和公開，不僅為國家挽回了大量經濟損失，也對腐敗分子産生巨大震懾。之所以存在這些問題，與企業法人治理結構不完善、內控制度建設和執行不到位等有很大關係。

    十五、審計機關被總理喻為反腐敗的“尖兵”、“利劍”，在審計工作報告中是如何體現的？

    答： 在這方面，審計著眼于“把權力關進制度的籠子”，重點揭示公共資金、國有資産、國有資源在審批、配置、管理等方面權力運行中存在的違法違紀問題，對重大違法違紀問題，重拳出擊、一查到底。例如，為加大對“三公”經費、會議費等方面審計力度，圍繞貫徹中央八項規定精神和國務院“約法三章”要求，審計署先後制定了加強對公務支出和公款消費、奢華浪費建設、公務用車制度改革等方面的審計意見，加強對相關工作的統籌和部署。從審計工作報告情況看，今年“三公”經費、會議費審計發現的違紀違規問題，與上年相比涉及的部門本級數量和金額明顯下降，但很多違規問題“下沉”至所屬單位。又如，在土地出讓收支、礦産資源、保障性安居工程、彩票、金融、企業等審計中，重點反映了違規審批和出（轉）讓、違規使用資金、違規決策、濫發獎金福利等權力運行不規範問題。同時，審計工作報告還對審計發現並移送的800多起重大違法違紀問題進行了綜合分析，對其共性特點和新情況進行了歸納總結，並結合一些典型案例，深度分析其發生領域、操作手法、産生危害等，探析腐敗案件發生發展的規律，力求推動完善不敢腐、不能腐的制度機制。

    十六、審計工作報告還提出了四條建議，請您介紹下這些審計意見和建議要達到什麼樣的目標？

    答： 揭示重大體制機制制度問題是審計的兩大抓手之一，是審計發揮建設性作用的重要途徑，也是發揮審計在國家治理中的基石和重要保障作用的重要體現。適應深化改革的要求，審計署2014年組織的項目很多是跟蹤審計，如財政存量資金、政策措施貫徹落實、保障性安居工程和重點商業銀行貸款投放等，通過監督關口前移，持續跟蹤審計、督促整改，促進及時防範風險和堵塞制度漏洞，有效發揮審計監督作用。同時，對發現的每個問題，審計都力求研機析理、探根究源，深度發掘問題産生的體制機制和制度性根源。今年審計工作報告中反映的一些問題，很多是屬於體制機制不健全或制度性障礙造成的，如轉移支付改革、政府性債務、財政存量資金和政策措施貫徹落實等審計中反映的情況，亟需在深化改革中統籌加以解決。為此，審計工作報告提出四條建議，涵蓋了從頂層設計到制度建設，從規範要求到具體執行的財政運行全部環節。針對轉移支付制度改革不到位、各本預算間收支劃分不清晰等問題，提出“深化財稅體制改革”的建議；針對簡政放權力度不夠、法定挂鉤事項較多、財政統籌能力有待進一步提高、決算報表體系不健全等問題，提出“加快建立完善有關制度規定”的建議；針對稅費收繳執法不嚴格、國債結構不合理、地方政府性債務存在一定風險的問題，提出“提高財政管理績效，切實防範各類風險”的建議；針對預算編制不夠規範、重大項目推進較慢、“三公”經費支出不嚴格、批復和分配財政資金不規範、部分財政資金被騙（套）取等問題，提出“嚴格預算約束，嚴肅財經法紀”的建議。希望通過這些建議推動有關部門加大改革和發展力度。