PPP征程長 法律來護航

在民間投資增速下滑的背景下，政府與社會資本合作模式被寄予厚望——
PPP征程長 法律來護航

近日，工人在公主嶺市城市地下綜合管廊建設現場施工。當日，吉林省公主嶺市城市地下綜合管廊PPP項目舉行開工動員會。據介紹，該項目將建設總長度為25.9公里的綜合管廊，包括7條管廊和1個監控中心，投資估算總額為25.3億元。新華社記者 許暢 攝

當前，經濟面臨較大下行壓力。深度激發民間投資的潛力與活力，是實現穩增長的重要手段之一。從目前情況看，民間資本投資熱情下降，關鍵是對投資前景缺乏確定預期。而PPP立法的根本目標，就是化解各種不確定性，通過法律的規範和約束，明確相關主體的權責利，使政府、社會資本的行為都可預期，風險和收益也都可預期。如此，民間資本才“有得投、願意投、投得起”——

近來，民間投資增速下滑明顯，引發了政府層面、專家學者和民營企業經營者的廣泛關注。作為民間投資重要渠道的政府與社會資本合作模式（PPP），在實施過程中，也遭遇了種種“玻璃門”“旋轉門”“彈簧門”。PPP能否順利推進，不僅事關民間投資活力與潛力的激發，助力經濟穩增長大局，更是推動混合所有制發展，完善我國基本經濟制度的題中之義。

專家呼籲，應從推動法治中國建設的高度，加快PPP相關立法進程，明確政府與社會資本權責利，促進風險和收益可預期，以從根本上推動政府與社會資本合作的規範運作和健康發展。

著力消解不確定性

當前，我國正在大力推廣政府與社會資本合作模式，財政部搭建的PPP綜合信息平臺收錄各地擬以PPP模式招商的項目7721個，總投資約8.8萬億元。同時，儘管國務院、財政部等已發佈一系列相關文件，但這個領域仍然缺乏統一的立法。

日前，財政部副部長劉昆在國務院新聞辦公室就促進民間投資健康發展專項督查有關情況舉行的發佈會上表示，下一步，中央財政將繼續積極推進PPP法制建設，加強政策協調和統籌。

此外，財政部條法司司長李承也表示，財政部已經成立立法工作組，研究起草了《政府和社會資本合作法（草案徵求意見稿）》，並已徵求了國務院各部門和地方財政部門的意見，正在抓緊修改完善。

近日，中國財政科學研究院還召開了PPP立法論壇。在論壇上，來自河南、內蒙古、湖北等多個省區市財政部門推廣PPP的負責人，也都反映了工作中遇到不少困難與問題需要通過立法來破解，尤其是以立法來規範運作並提高社會資本的確定性。

“政府和社會資本要進行長期合作，短則10年，長則30年，要可持續、順利地做好這項工作，需要一套完善科學合理的法律制度來規範其健康運行和發展，需要抓緊解決這個問題。”山東省財政廳金融與國際處處長李學春説。

“堅實的法律基礎是保障PPP推廣的重要基石。雖然我國推出這個模式的時間還不長，但項目實踐中已暴露出諸多問題，進而凸顯了PPP立法的緊迫性和重要性。”中國財政科學研究院院長劉尚希表示。

劉尚希強調，PPP立法的根本目標就是化解不確定性、降低不確定性的程度，通過法律的規範和約束，明確相關主體的權責利，使政府、社會資本的行為都可預期，風險和收益也都可預期。

真正實現各方共贏

在國務院日前開展的民間投資政策落實專項督查中，社會資本能否充分參與到PPP中的問題備受關注。日前召開的國務院常務會議強調，要繼續處理好政府和市場關係，營造一視同仁的公平投資環境，加快清理完善涉及民間投資的法規政策，切實解決民企與國企公平競爭問題。

“PPP是政府、市場、社會分工合作提供公共服務的新模式，是公共治理和國家治理在公共服務領域的具體體現，是不亞於市場化改革本身的一場重大改革。”劉尚希認為，在此模式下，政府與社會資本一道共同建立平等的合作夥伴關係。

劉尚希強調，PPP的本質是共治、內核是平等的夥伴關係，這是PPP立法的邏輯前提和理論基礎。“因此，PPP立法應當定位於民事立法，而非行政立法，應淡化整部法律中的審批、批准色彩，強化政府責任及義務而非行政權力本身。”

“PPP立法環節要解決什麼問題？主要是處理政府和市場、政府和企業的邊界關係，構建政府和社會資本兩方面平等合作的契約關係，樹立契約精神、建立誠信政府，改善公共産品供給的體制機制。”財政部條法司副司長賴永添説。

對於一些地方把PPP僅僅是當作公益事業的融資手段，賴永添表示，這是有違PPP模式精神的，因此需要通過立法建立平等合作的契約關係、PPP項目的産權制度。“PPP模式講究的是項目的全生命週期管理，政府和社會資本是‘婚姻’，不是一錘子買賣，不能將後面的運營維護以及公共産品服務提供拋之腦後。”

中國財政科學研究院PPP立法課題組認為，立法時要以結果為導向，改革不適合PPP健康發展的體制機制，徹底打破PPP發展中的“玻璃門”“旋轉門”“彈簧門”，不能讓過去的傳統體制機制束縛PPP項目的順利推進。同時，要建立有利於明確各方責權利、規範各方利益和風險的分配規則，真正實現各方平等、合作、互利和共贏。

強化財政風險管理

PPP立法中，有哪些重點難點問題需要解決？專家表示，財政風險和債務管理、物有所值評價、社會資本退出、特殊目的公司（SPV）破産、會計稅收、信息披露等方面是重點。

PPP財政管理的目的是為了防範、控制財政風險。目前，PPP的財政風險來自多個相關公共部門的公共支出責任，缺乏立足國家治理高度的統一財政風險評估，項目財政承諾（支出責任）未納入政府債務管理。

為此，專家建議，PPP財政管理應著眼于有利於項目的規範、順利推進，建議將項目財政承諾（支出責任）納入政府債務管理，將PPP形成的資産和負債加入政府綜合財務報告，以國家治理的高度統一進行財政風險評價。

對於物有所值評價問題，專家建議，應嚴格按照現有政策落實物有所值評價，對一個市縣一年度內所有PPP項目的審核評估，不得超過一般年度預算總支出的10%；同時，加快編制規範的政府資産負債表和現金流量表，測算未來一個時期的現金流量和償債能力，為財政承受能力評估奠定堅實基礎。

在各地推廣PPP中，社會資本能否退出、如何退出頗受關注。“社會資本能否退出的問題本質是産權的流動問題，PPP應當鼓勵産權流動，限制社會資本的進退並非是確保項目順利完成的關鍵和根本。從國際經驗看，社會資本的合理流動會産生更多的正面效應。”劉尚希表示。

對於PPP項目的稅收問題，中國財政科學研究院博士後孫靜建議，從稅收立法思路和稅收政策支持設計兩方面入手。“稅收立法思路方面，應從項目的經濟本質出發界定課稅模式，從項目的行為本質重構稅收思維模式，從項目的公共性特徵理解項目稅收優惠政策設計；稅收支持政策設計方面，應明確稅收優惠主體、稅種、優惠方式與力度，並統一徵管制度，減少自由裁量權。”孫靜説。

此外，各地財政部門還普遍反映，PPP立法應解決與政府採購法和招投標法銜接的問題。（記者 曾金華）