全面實施預算績效管理一年來——政府花錢更趨科學化精細化

在當前財政收入增速放緩、公共需求剛性增長的情況下，全面實施預算績效管理顯得尤為迫切和重要。從實踐情況來看，一年來，我國預算績效管理也已實現了從事後績效評價到全過程管理、從局部地區探索到全國範圍實施、從個別項目試點到全面預算績效管理的重大跨越——

2018年9月份，中共中央、國務院印發《關於全面實施預算績效管理的意見》，至今一年有餘。一年來，我國預算績效管理取得了怎樣的“績效”？如何應對面臨的困難和挑戰？在日前舉行的中國財政學會2019年年會暨第22次全國財政理論研討會的一場分論壇上，業內專家圍繞“現代預算制度與全面績效管理”展開了深入探討。

改革全面發力多點開花

財政部預算司績效管理處處長鄭涌介紹：“一年來，各部門相繼完善了預算績效管理制度辦法，中央層面實現全過程績效管理，具體包括績效目標管理全覆蓋，績效運行監控和績效自評全面開展，績效信息向人大報告並向社會公開，重點績效評價範圍逐年擴大等方面。”

在地方層面，預算績效管理制度和組織體系已初步建立，改革探索的積極性空前高漲。比如，北京全面實施事前績效評估，探索開展全成本預算績效管理；浙江優化財政資源配置，集中財力用於急需支持的重點事項，推動部門整體支出績效評價試點；廣東建立了比較完整的共性和分行業、分領域績效指標和標準體系。

中國財政學會績效管理研究專業委員會秘書長王澤彩認為：“在當前財政收入增速放緩、公共需求剛性增長的情況下，全面實施預算績效管理顯得尤為迫切和重要。自中共中央、國務院印發《關於全面實施預算績效管理的意見》出臺以來，不論是中央還是地方，都在以更大決心、更強力度、更優質量蹄疾步穩地推動改革。”

據了解，目前所有中央本級項目、中央與地方共同財政事權轉移支付以及專項轉移支付都實行了績效目標管理；預算執行中，中央部門對所有本級項目預算執行情況和績效目標實現程度實行“雙監控”；年度終了，中央部門和地方對照年度績效目標全面開展績效自評，實現了預算績效全過程閉環管理。中央財政還建立了重點政策和項目績效評價機制，不斷加強結果應用，推動優化財政支出結構、改進完善政策。

財政國庫管理制度改革也為全面實施預算績效管理進一步夯實了基礎。以國庫信息化建設為例，截至今年6月30日，全國有36個省級、305個地市、1500個區縣財政部門實施了集中支付電子化管理。“把握預算執行規律是提高財政績效管理的前提，我國財政國庫在遵循國際上通用的效益、透明、監控標準外，還更加強調‘規範’和‘安全’。”財政部國庫司審核二處二級調研員劉躍峰表示。

“總體來看，我國預算績效管理已實現了從事後績效評價到全過程管理、從局部地區探索到全國範圍實施、從個別項目試點到全面預算績效管理的重大跨越。”鄭涌説。

世界銀行中國、蒙古國和韓國局局長芮澤此前這樣評價：“對中國這樣一個大國而言，編制執行預算是個相當龐大的任務，但中國預算績效管理取得了一系列令人鼓舞的成果。”

仍面臨諸多難題和挑戰

績效指標怎樣與實際活動真正“貼切對口”？績效自評如何避免“走形式”？評價結果該怎麼用？……隨著改革走向深入，這些問題更加凸顯。

“目前，我國預算績效管理機制需要進一步健全，改革推進較不平衡，預算績效管理層級有待加深、質量有待提高，績效評價結果應用尚有不足。”王澤彩説，當前預算評價指標體系、信息系統、人員隊伍、專業績效評價機構建設等一些基礎性工作仍相對薄弱，需要進一步加強和改進。

北京用友政務軟體有限公司近年來深耕預算績效管理系統開發和運營，對相關實踐情況比較了解。該公司副總裁王光偉説：“目前，一些地方和部門單位績效意識比較淡薄，重分配輕管理、重支出輕績效等現象依然存在。此外，績效管理鏈條有待完善，事前績效評估相對缺乏，決策的精準性和科學性有待進一步提高。績效激勵約束作用也有待加強，績效評價結果與預算安排和政策調整的挂鉤機制需要進一步完善。”

“目前，在中央部門和省級部門基本實現了本級項目支出及上級對地方專項轉移支付績效目標的全覆蓋，部分市級也實現了本級項目支出績效目標管理。但通過我們對已公開的績效目標管理制度和具體實踐的分析以及調研情況看，預算績效管理仍然存在一些問題。”河南省財政廳政策研究室主任胡興旺舉例説，一些績效評價指標同績效目標相關性不夠，指標的可比性不強，指標分類不夠科學；績效運行監控內容重點不突出，績效運行監控手段不夠先進等。

在此次研討會上，也有專家反映，一些參與預算績效評價的第三方機構對財政支出政策尤其是不同領域的政策並不了解，相對缺乏客觀專業的評價能力。

需要繼續穩步合力推進

“預算績效是政府績效的重要組成部分，實施預算績效管理是一項具有全局意義的重大行政改革。”中國財政科學研究院副院長馬駿建議，要重點做好行政績效、預算績效和人力資源管理績效。同時，信息化是預算績效管理的技術保障，未來應以績效指標標準化建設為抓手，以財政大數據應用為基礎，採用各種數據分析方法，全面構建績效導向的科學決策體系，實現績效管理的科學化、精細化。

中國財政科學研究院副院長白景明認為：“為加強預算績效管理的針對性和目的性，可以按照各部門職能、性質、資金來源不同，分類實施績效目標設定和流程管理，對公共産品和服務的定價是認定和核算部門整體投入産出率的關鍵。”

一些專家也從政府採購等具體領域對預算績效管理提出了建議。清華大學公共管理學院教授於安認為，預算績效管理不僅是政府採購的決策依據，還是採購以後驗收和審計的評價標準。他建議重構政府採購現行體系，從以程序為導向轉向以結果為導向，以需求方採購人為中心，注重績效目標，增加需求方管理的必要程序和新交易機制規則。

王澤彩認為，績效目標和績效指標應遵循成本性、相關性、重要性、可比性、系統性和經濟性原則，以核心指標統一反映被評價對象的産出和效果。

“但是，這並不表示評價單位必須使用同一套指標去評價不同的對象，要充分尊重對象的個別性和差異性，進一步完善績效評價指標設計。在覆蓋所有預算資金前提下，在一般性評價的基礎上開展特色修訂。”王澤彩説，要使績效信息體現橫向可比性與縱向可追溯性特徵，進而做到“可比較、可監測、可評價、可報告”。

專家還建議，在預算績效評價時要根據評價對象的具體情況，立足多維視角，依託大數據和新技術，實施更加高效、全面、準確的評價。此外，要注重通過績效結果的有效應用增強全社會的績效意識。（記者 董碧娟）