國務院辦公廳轉發國土資源部關於做好
土地利用總體規劃修編前期工作意見的通知
國辦發 〔2005〕 32號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
國土資源部《關於做好土地利用總體規劃修編前期工作的意見》（以下簡稱《意見》）已經國務院同意，現轉發給你們，請認真貫徹執行。
我國人多地少，耕地後備資源嚴重不足，從我國國情和實現可持續發展的要求出發，必須實行世界上最嚴格的土地管理制度。科學制定並嚴格實施土地利用總體規劃是深化改革和嚴格土地管理的重大舉措，是一件關係國家和人民長遠利益的大事。在新形勢下，為了全面落實科學發展觀、改變傳統的土地利用模式，要以嚴格保護耕地為前提，以嚴格控制建設用地為重點，以節約和集約利用土地為核心，開展規劃實施評價、基礎調查、資料蒐集、課題研究和政策建議的論證等規劃修編前期工作，為進行土地利用總體規劃的修編打好基礎。地方各級人民政府要按照《中華人民共和國土地管理法》的規定和《意見》的要求，統一思想，進一步提高對開展土地利用總體規劃修編前期工作重要性的認識，加強組織領導。國務院有關部門要加強協調與配合，大力支持和配合國土資源管理部門，積極穩妥地推進規劃修編工作，真正使土地利用總體規劃成為實行最嚴格土地管理制度的重要手段。
國務院辦公廳
二○○五年六月四日
關於做好土地利用總體規劃
修編前期工作的意見
國土資源部
(二○○五年五月三十日)
土地利用總體規劃（以下簡稱規劃）是城鄉建設、土地管理的綱領性文件，是落實土地用途管制制度的重要依據，是實行最嚴格的土地管理制度的一項基本手段。為全面落實科學發展觀，促進經濟結構調整和增長方式轉變，實現經濟社會全面、協調、可持續發展，依據《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號）精神，積極穩妥地做好規劃修編的前期工作，是新形勢下保證規劃修編科學性的需要。必須提高思想認識，加強組織領導，切實把這項基礎性的工作做好。為此，提出以下意見：
一、統一思想，充分認識做好規劃修編前期工作的重要意義
我國正處在工業化、城鎮化加快發展的進程中，土地需求十分強烈。開展規劃修編前期工作，是新形勢下對規劃工作的積極探索，對於保護耕地、合理利用土地意義重大。做好了前期工作，才能突破傳統的土地利用模式，才能既保證當前經濟社會發展的合理土地需求，又保證對經濟社會發展的可持續土地供給。從而走出一條符合中國國情的土地利用新路子，保證規劃修編的科學性。
規劃修編工作要以節約利用土地、嚴格保護耕地為根本指導方針，堅決防止借規劃修編名義隨意擴大建設用地規模。對此，各地必須統一思想，要把做好規劃實施評價、基礎調查、資料蒐集、課題研究以及土地利用重大項目和政策建議的論證等工作，作為規劃修編的基礎和前提，進行必要的思想、組織和技術準備。通過進一步理清規劃工作中存在的突出問題和矛盾，提出解決問題的措施和建議，確立規劃修編基本原則，完善規劃標準和工作措施，為全面開展規劃修編工作打下堅實的基礎。
二、深入研究，解決規劃修編中土地利用的重大問題
要從節約和集約用地、嚴格保護耕地的根本指導方針和實現“五個統籌”的要求出發，圍繞落實規劃修編的基本原則和目標，有針對性地開展若干重大問題的政策研究。
（一）研究如何加強耕地和基本農田保護問題。按照嚴格保護耕地特別是基本農田，控制非農業建設佔用農用地，落實耕地保護和佔補平衡數量與質量並重的原則，圍繞現有基本農田數量不減少、質量不降低的目標，研究提出確保規劃修編中加強耕地和基本農田保護的目標及政策建議。重點是：分析耕地和基本農田變化情況及其原因，提出分類、分區域處理意見；在各項非農業建設儘量少佔或不佔耕地的前提下，預測佔用耕地的數量，研究提出控制建設佔用耕地的措施；合理確定生態退耕、農業結構調整的規劃標準，提出生態退耕和耕地保有量的規劃目標建議；圍繞增加有效耕地面積，提出完善耕地佔補平衡、推進土地開發整理復墾的措施。
（二）研究如何促進節約和集約利用土地問題。按照以內涵挖潛為主，提高土地集約利用水平的原則，圍繞保障宏觀經濟平穩運行和建立資源節約型社會的目標，從規模、結構和時序等方面，研究提出利用規劃修編調控各業、各類用地的目標及政策建議。重點是：分析各業、各類用地的集約利用潛力，研究建立建設用地集約利用的規劃指標體系，提出盤活存量用地的措施；根據經濟社會發展要求，分析集約用地水平提高的長期變化趨勢，預測各業、各類用地的合理需求，提出統籌安排存量和增量用地的措施。
（三）研究如何優化城鄉用地結構和佈局問題。按照統籌安排城鄉用地的原則，圍繞嚴格控制城鄉建設用地規模和優化結構、佈局的目標，研究提出規劃修編時調控城鄉建設用地的目標及政策建議。重點是：按照工業化、城鎮化發展方向和進程，分析經濟社會發展條件和資源環境容量，預測城鄉建設用地總規模和不同類型、層次的城鎮村建設用地規模;研究提出優化城鄉用地結構的措施；按照城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相挂鉤的要求，提出土地利用調整和推進建設用地整理的措施。
（四）研究如何統籌區域土地利用問題。按照統籌安排各類、各區域用地的原則，圍繞促進區域合理分工協作和協調發展的目標，與區域經濟、産業和人口發展戰略相適應，研究提出分類指導的規劃調控指標、目標及政策建議。重點是：提出落實國家重大的區域發展戰略的土地利用調控指標和措施；分析行政區域內不同區域的現有開發密度、功能定位和發展方向，提出分區的土地利用調控指標及管制措施；分析區域基礎設施合理的發展規模、佈局和用地規模，提出防止重復建設的規劃調控目標及措施。
（五）研究如何協調土地利用與生態環境建設問題。按照保護和改善生態環境的原則，圍繞保障土地資源可持續利用的目標，研究提出統籌環境保護和生態建設的土地利用調控指標和政策建議。重點是：深入分析資源供給、環境容量等限制因素，研究土地利用方式、空間佈局對生態環境的影響，提出環境友好型土地利用模式；研究提出有利於環境保護和生態建設的土地利用調控指標和空間管制措施。
（六）研究如何強化規劃管理保障措施問題。按照加強土地用途管制的要求，研究土地利用規劃、計劃在用地規模、結構、佈局和時序上進一步發揮調控和引導作用的保障措施，提出確保土地利用規劃有效實施的政策、制度、機制和辦法。重點是：研究提出促進規劃法律法規配套銜接的建議，建立完善規劃實施監督機制和考核體系；研究完善土地規劃許可制度和規劃實施激勵機制，提出促進規劃目標落實的法律、經濟、行政等綜合措施；結合規劃管理信息化建設，研究建立規劃實施的動態監測、評價和管理的保障體系。
通過對規劃修編中土地利用重大問題的研究，進一步完善規劃修編的基本原則，制訂落實基本原則的規劃標準和規劃修編目標，從政策、制度、技術等方面提出政策建議，為指導地方各級規劃修編提供科學依據。
三、採取措施，確保規劃修編工作依法有序推進
規劃修編是貫徹落實科學發展觀，加強土地管理，充分發揮土地宏觀調控作用的一項重要舉措。做好土地規劃修編前期工作是規劃修編的重要保障，各地要採取切實有效措施，精心組織安排，依法有序推進各項工作。
（一）做好現行規劃實施評價工作。通過對規劃實施情況的系統評價，做到“四查清、四對照”，即查清規劃期內新增建設用地總量，與國民經濟和社會發展規劃確定的發展目標對照檢查；查清閒置土地和低效用地數量，與規劃確定的節約用地挖潛目標對照檢查；查清耕地和基本農田保有量，與規劃保護目標對照檢查；查清違法用地數量和處理情況，與違法用地的處理要求對照檢查。嚴格核定土地利用規劃修編的各項基礎數據。
（二）改進工作方式。堅持政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策的工作方針，科學系統地安排規劃修編各項工作，切實提高規劃決策水平。各省、自治區、直轄市要成立有廣泛代表性的規劃專家諮詢委員會，承擔規劃的諮詢、論證和評估等工作。在前期工作中，尤其要重視發揮專家的作用。要採取多種方式和渠道，擴大公眾參與，廣泛徵求各有關部門和軍事機關等方面的意見，增強規劃修編的公開性和透明度。
（三）規範工作程序。要嚴格執行規劃修編條件和程序，在規劃實施評價和基礎研究工作報告經規劃審批機關的同級國土資源管理部門認定後，方可開展規劃修編工作。規劃大綱通過規劃審批機關的同級國土資源管理部門組織的專家評審後，才能進行規劃成果編制。
（四）落實保障措施。要加強規劃隊伍建設，做好規劃編制機構資質認證工作，加強業務培訓，提高規劃管理幹部和專業人員素質。全國規劃綱要修編及其前期工作經費，由中央財政安排。地方各級規劃修編及其前期工作經費，由地方各級財政安排。
（五）時間進度要求。《全國土地利用總體規劃綱要》修編的各項前期工作已經啟動，請各省、自治區、直轄市和有關部門積極予以配合，提供相關規劃和基礎資料，協助國土資源部開展工作。各省、自治區、直轄市要嚴格按照要求，抓緊完成實施評價和政策研究等規劃修編前期工作，于2005年12月底前向國土資源部報送工作報告。國土資源部將根據各地工作報告，加強綜合平衡和協調銜接，以召開部門協調會、專家論證會、地方座談會等形式進一步徵求各有關部門和地方意見，于2006年3月底以前完成《全國土地利用總體規劃綱要》修編前期工作，為規劃成果編制提供基本依據，指導地方開展規劃修編工作。
（六）加強組織領導。地方各級人民政府要高度重視，將規劃修編前期工作納入政府重要議事日程，加強組織領導。各級國土資源管理部門要在同級政府的領導下，做好具體組織工作。國務院有關部門要各負其責，密切配合，強化議事協調機制，及時解決規劃修編中的重大問題，確保土地利用總體規劃與國民經濟和社會發展“十一五”規劃相銜接，相關規劃與土地利用總體規劃相協調，提高規劃的科學性和可操作性。
