落實依法執政要求 全面推進依法行政

　　國務委員兼國務院秘書長　華建敏

　　黨的十六大、十六屆三中、特別是四中全會把不斷提高依法執政能力作為加強 黨的執政能力建設，提高黨的領導水平和執政水平的重要內容。依法執政體現在政府工作中，就是依法行政。去年3月22日，國務院發佈了《全面推進依法行政實施綱要》（以下簡稱《綱要》），這是落實依法執政要求的一個重大舉措，對提高依法行政能力、建設社會主義政治文明、構建社會主義和諧社會，具有重大意義。一年多來，各級政府和政府各部門按照國務院的部署和要求，精心組織，狠抓落實，取得了初步成效，依法行政邁上了一個新臺階。

　　一、依法行政是落實依法執政要求的重要環節

　　所謂依法執政，概括起來，就是通過法定程序使黨的主張變成國家意志，變成人人都必須遵循的行為準則，同時，通過各項制度的實施，使黨的路線方針政策得以全面貫徹落實。黨的十六屆四中全會把依法執政確定為新的歷史條件下黨執政的基本方式，是對我們黨自建國以來執政理論與執政經驗的科學總結，體現了我們黨對執政規律的科學認識和對依法治國理念認識的進一步深化，是保證我們黨不斷提高執政能力、鞏固執政地位、完成執政使命的重大理論創新。依法行政，就是各級行政機關按照體現最廣大人民群眾意志的法律、法規、規章管理國家經濟、社會和文化事業，確保行政權力授予有據、行使有規、監督有效，做到既不失職，又不越權。依法執政與依法行政有著密切的聯絡。一方面，依法執政是依法行政的前提和根本保障。在我國，我們黨是執政黨，各級行政機關的幹部多數是黨員，黨是否依法執政決定了行政機關能否依法行政。另一方面，依法行政是依法執政的重要環節，是依法執政在政府管理領域的經常化和具體化。在我國，行政機關承擔著經濟、社會、文化等領域的各項管理工作。行政權力的廣泛性和經常性，決定了依法行政的重要性。行政機關能否依法行政，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，直接關係黨的主張和人民意志的實現，關係依法執政的落實。從實踐來看，依法行政對落實依法執政的重要性主要體現在以下三個方面：

　　（一）政府立法工作為依法執政提供重要的制度基礎。國務院及其各部門、各省（區、市）人民政府、各較大的市人民政府都依法承擔相應的立法工作職責。全國人大及其常委會制定的法律，有許多是國務院提請審議的；國務院還可以制定行政法規；國務院各部委在本部門職責範圍內，可以依法制定規章；各省（區、市）及各較大的市人大及其常委會制定的地方性法規，有許多是由同級政府提請審議的；各省（區、市）及各較大的市人民政府可以依法制定地方政府規章。這些法律、法規和規章及時將黨的主張和人民的意願上升為國家意志，在國家經濟、社會和文化事業管理的各個方面發揮著重要作用。

　　（二）行政執法是依法執政的重要組成部分。各級行政機關是體現黨的主張和人民意志的法律、法規的重要執行機關。從實際情況看，大多數的法律、地方性法規以及全部的行政法規、規章，都是由行政機關執行的。從這個意義上説，行政機關是最主要的法律實施主體。行政機關能否做到嚴格執法，直接關係到黨的主張和人民意志的落實。

　　（三）行政機關工作人員特別是領導幹部的法律意識是落實依法執政理念的重要思想基礎。依法行政，要求行政機關工作人員特別是領導幹部要有很強的法律意識，崇尚法律，遵守法律，依法辦事。行政機關的黨員幹部法律意識增強了，能夠自覺地把依法行政作為工作的基本準則，才能帶動社會法律意識的普遍提高，把依法行政真正落到實處。

　　二、不斷提高依法行政的能力

　　改革開放20多年來，我國的社會主義現代化建設取得了很大成就，社會主義市場經濟體制初步建立，綜合國力顯著增強，為全面建設小康社會奠定了堅實的基礎。同時，也必須清醒地認識到，我國的改革發展正處在關鍵時期，社會正處在轉軌階段，面臨著許多新情況、新問題，要求各級行政機關及其工作人員必須不斷提高依法行政能力，善於運用法律手段處理各種矛盾和問題。十六屆四中全會明確提出把不斷提高駕馭社會主義市場經濟的能力、發展社會主義民主政治的能力、建設社會主義先進文化的能力、構建社會主義和諧社會的能力和應對國際局勢和處理國際事務的能力作為加強黨的執政能力建設的主要任務。這對依法行政提出了新的更高要求。各級行政機關要不斷推進依法行政，切實提高依法行政的能力。當前和今後一段時期要著重從以下三個方面努力：

　　（一）全面推進依法行政，促進經濟持續快速健康發展。

　　要堅持科學發展觀，不斷通過制度創新，積極穩妥地解決改革發展中的矛盾和問題，革除體制性、機制性障礙，為改革發展創造良好的法制環境，提供有力的法制保障。要繼續抓住轉變政府職能，深化行政管理體制改革這個關鍵環節，進一步理順政府與市場、政府與企業、政府與社會的關係。凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調節的，行業組織或者仲介機構通過自律能夠解決的事項，行政機關一般不要通過行政手段去解決。要進一步轉變經濟調節和市場監管的方式，切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來。要完善市場規則，打破行政性壟斷和行業壟斷，依法保護私有財産權，創造一個有利於各類市場主體平等競爭的市場環境。要按照《行政許可法》、《國務院關於投資體制改革的決定》以及《國務院關於鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》的要求，繼續推進行政許可和非許可行政審批制度改革，創新政府管理方式，提高辦事效率。要依法完善政府的社會管理和公共服務職能，大力發展教育、科技、文化、衛生、體育等各項事業，滿足人民群眾日益增長的精神文化需求。要完善政府對收入分配的調節職能，充分發揮法律手段在調節收入分配方面的作用，切實解決地區之間和部分社會成員之間收入差距過大和分配不公的問題。要依法加強資源、環境保護，促進經濟持續快速健康發展。

　　（二）全面推進依法行政，發展社會主義民主政治。

　　黨的十六大把發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明確定為全面建設小康社會的重要目標。發展社會主義民主政治，最根本的是要真正實現人民當家作主。行政權力是運用極為廣泛的一種國家權力，直接關係到人民群眾合法權利和利益的實現。能否始終堅持依法行政，直接關係社會主義民主政治的發展。

　　堅持以人為本，把維護最廣大人民群眾的利益作為政府一切工作的出發點和落腳點，努力將政府行為納入法制化、規範化的軌道。要健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，享有廣泛的權利和自由。政府權力的取得和運作都要依法而行，切實保護公民合法的權利和自由，行政權力的行使切實做到為民、便民、利民。要不斷改革和完善決策機制，推進決策的科學化、民主化。對涉及經濟社會發展全局的重大事項，要廣泛徵求意見，充分進行協商和協調；對與人民群眾利益密切相關的重大事項，要實行公示、聽證等制度，擴大人民群眾的參與程度；對專業性、技術性較強的重大事項，要認真進行專家論證、技術諮詢、決策評估。建立決策失誤責任追究制度，健全糾錯改正機制，預防和減少失策失誤。要進一步理順行政執法體制、加快行政程序建設，完善行政執法監督制度和機制，從制度上確保行政機關及其工作人員嚴格按照法定權限和程序行使職權，切實做到情為民所繫、權為民所用、利為民所謀。認真履行法律賦予的職責，根據法律授予的權限管理經濟社會事務和其他行政事務，既不能失職不作為，又不能越權亂作為。要不斷提高依法行政的能力和水平，養成依法辦事、依法定程序辦事的習慣，防止發生違法行使權力侵犯人民群眾合法權益的行為。

　　（三）全面推進依法行政，構建社會主義和諧社會。

　　十六屆四中全會把構建社會主義和諧社會確定為提高黨的執政能力建設的重要方面，對構建社會主義和諧社會提出了明確要求。社會主義和諧社會，就是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。其中健康、良好的社會秩序是構建和諧社會的關鍵。歷史經驗證明，只有奉行法治，人們在制度的指引下才能充分實現預期、獲得利益，各種矛盾和糾紛在法治框架內才能得以有效解決，整個社會在規則的基礎上才能規範運行。構建社會主義和諧社會，一個很重要的方面就是要全面落實依法治國基本方略，全面推進依法行政。

　　全面推進依法行政，構建社會主義和諧社會，必須堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，充分發揮法治在促進、實現、保障社會和諧方面的作用。重點是要建立健全利益平衡機制、權利訴求機制和權益保障機制。定一項政策、立一個規矩，都要有利於激發、調動人們的主動性、積極性和創造性，有利於破除一切束縛發展的障礙，營造鼓勵人們幹事業、支持人們幹成事業的制度環境，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流，以造福於人民。要按照“五個統籌”的要求，在制度上正確反映、兼顧不同地區、不同部門、不同方面群眾的利益，注重社會公平。要保障欠發達地區、比較困難的行業和群眾的利益，保證最廣大人民群眾都能享受到改革發展的成果。要充分發揮法律“定分止爭”的功能，嚴格執法、公正執法、文明執法，確保違法行為得到及時制止和制裁，合法的權利和利益得到切實保護，及時化解社會矛盾。當前，要繼續解決好農村土地徵收徵用、城鎮房屋拆遷、企業重組改制和破産過程中損害群眾利益的問題，堅決依法糾正各種損害群眾利益的行為。要暢通社情民意反映渠道，積極引導人民群眾以理性、合法的形式表達利益訴求。要積極探索預防和解決社會矛盾的新路子，充分發揮調解、仲裁、行政裁決、行政復議等制度在解決社會矛盾中的作用。要積極發揮城鄉基層自治組織、社團、行業組織和社會仲介在規範行為、反映訴求、協調利益、化解矛盾方面的作用。要採取各種形式，加強普法和宣傳教育，增強全社會尊重法律、遵守法律的觀念和意識，積極引導公民、法人和其他組織依法維護自身權益。要建立健全社會預警體系，形成統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的應急機制，提高保障公共安全和處置突發事件的能力，切實保護人民群眾的人身健康和生命財産安全。當前，要抓緊完善應對突發事件的法律法規。各地方、各有關部門要根據《國家突發公共事件總體應急預案》的要求，完善突發公共事件應急預案，建立健全我國的突發事件應對體系。

　　三、認真貫徹實施《綱要》，全面推進依法行政

　　《綱要》在認真總結我國依法行政的實踐經驗，分析依法行政存在問題的基礎上，確立了建設法治政府的目標，明確提出了今後十年全面推進依法行政的指導思想和具體目標、基本原則和要求、主要任務和措施。《綱要》是對依法行政規律性認識的概括和總結，是指導各級政府依法行政的綱領性文件。落實依法執政要求，全面推進依法行政，當前和今後一段時間的主要任務就是要全面、正確執行《綱要》。各級政府和政府各部門都要從立黨為公、執政為民的高度，深刻領會《綱要》的重大意義，進一步做好貫徹執行《綱要》的各項工作，把《綱要》提出的各項任務落到實處。通過貫徹實施《綱要》，全面推進依法行政，努力建設法治政府。

　　（一）切實加強領導。各級政府和政府各部門要把《綱要》的貫徹落實列入政府工作的重要議事日程，全面部署、統籌規劃。要把貫徹《綱要》、推進依法行政與發展經濟、管理社會有機結合起來，寓依法行政于管理之中，以依法行政促進經濟社會全面、協調發展。上級行政機關要加強對下級行政機關貫徹《綱要》的督促檢查和組織協調，一級抓一級，層層抓落實。領導同志要帶頭貫徹執行《綱要》，帶頭依法行政。

　　（二）狠抓貫徹落實。各級政府和政府各部門要認真總結一年來貫徹執行《綱要》取得的成績和存在的問題，準確把握本地區、本部門依法行政的狀況。針對貫徹執行《綱要》和依法行政中存在的薄弱環節，對照《綱要》的各項規定和《國務院辦公廳關於貫徹落實全面推進依法行政實施綱要的實施意見》，抓緊制定改進辦法和配套措施，並狠抓落實，確保經過十年左右堅持不懈的努力，基本建成法治政府。

　　（三）認真調查研究。構建社會主義和諧社會，對政府的管理理念、管理體制、管理方式都提出了許多新的要求。依法行政必須順應這些新變化、新要求。各級政府和政府各部門要在貫徹落實《綱要》、推進依法行政進程中，認真排查本地區、本部門不適應構建和諧社會要求的突出矛盾、人民群眾和社會各方面反映強烈的問題，深入分析産生這些矛盾和問題的原因，提出從制度上、機制上解決的措施。要按照堅持以人為本、落實科學發展觀的要求，創新依法行政的觀念、體制、機制和制度，妥善處理行政權力與公民、法人或其他組織的權利的關係、效率與公平的關係、事前審批與事後監督的關係、引導與懲罰的關係，充分發揮依法行政在構建和諧社會中的作用。

　　最後，我還想談兩點意見。一是要認真研究如何增強公務員的法律意識、提高公務員的法律素養問題。要明確公務員必須掌握的法律知識的範圍。有的基層地方政府作出的一些行政決定，比如，無正當理由強制公職人員辭職、越權免稅等，都是違法的。如果廣大基層幹部多掌握一些法律知識，許多上訪和群體性事件就可以避免。各部門、各地方都要把增強法律意識、提高法律素養作為公務員隊伍建設的一項基礎性工程來抓，這是百年大計。二是要通過抓政風建設加強政府自身建設。十一屆三中全會以來，國務院對加強政府自身建設一直高度重視。2003年，本屆政府組成後，把科學民主決策、推進依法行政和加強行政監督作為三項基本準則。2004年3月，國務院發佈了《綱要》，提出了建設法治政府的目標。去年以來，我們著重解決損害群眾利益的突出問題，今年又強調要加強教育、深化改革、健全制度、強化監督，四位一體糾正行業不正之風，其目的就是通過抓政風建設加強政府自身建設。政府要精幹、高效。會要少開，開會要解決問題；文要少發，發文要有實際內容。政府部門的檢查、評比要減少，督查要講實效。要下功夫研究如何使政風建設規範化，倡導精幹、高效、務實的作風。法治政府應該是責任政府、服務型政府、高效政府，就是説，要把有限的編制、有限的精力真正用到人民群眾最希望我們做的事情上，避免官僚主義、形式主義。

　　推進依法行政、建設法治政府是一項全局性、長期性的工作，任務十分艱巨，需要常抓不懈。我們要在以胡錦濤同志為總書記的黨中央領導下，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，認真落實黨的十六大和十六屆三中、四中全會精神，從提高黨的執政能力、鞏固黨的執政基礎、完成黨的執政使命的高度，全面、深刻領會依法行政對落實依法執政要求的重大意義，切實增強依法行政的自覺性。全面貫徹落實《綱要》，為推進依法行政，提高依法執政能力，作出更大貢獻。