上海市著力以制度創新為依託化解社會矛盾，在全國率先推出的“鎮保”制度實施一年多來，使積澱多年的農村土地徵用信訪總量明顯下降，走出“無地、無業、無保障”困境的離土農民怒容漸消。

　　來自上海市信訪部門的統計數據表明，一年多來，全市農村土地徵用的信訪總量明顯下降。自2003年10月施行“鎮保”後，去年群眾反映農村徵用問題的信訪總量同比增幅下降了9％。今年，反映此類問題的信訪總量再呈明顯下降態勢，其中集體上訪的批次和人次，同比分別減少54．5％和83％，聯名信的數量同比減少19．8％。

　　同樣的問題，在上海實施“鎮保”制度之前，卻是另一種狀況。2003年，上海市群眾反映農村土地徵用問題的信訪總量，比往年增加了35．2％。這些信訪反映的主要問題，一是徵地後的勞動力安置和集體資産分配問題；二是徵地養老人員的基本生活保障問題；三是經濟補償和基本生活保障問題。對此，上海市信訪部門歸納認為，由於缺乏與離土農民身份相適應的社會保障制度，上海市郊相當一部分離土農民陷入了“無地、無業、無保障”的困境之中。

　　嚴峻的事實促使上海市政府部門認識到，對於因土地被徵用而離土的農民來説，僅僅靠以往的“徵地安置”或“一次性安置補償費”，是難解其後顧之憂的。必須通過制度創新探求新路，用較為完善的社會保障制度予以替代。為此，有關部門經過94次專題會議的醞釀和8個月的工作試點，在2003年10月，旨在解決離土農民基本社會保障的“鎮保”制度正式頒佈施行。

　　簡稱為“鎮保”的上海市小城鎮社會保險，是一個“低平臺、有彈性、廣覆蓋”的社會保障體系。上海市勞動和社會保障局有關專家用“一條主線，五項保險”概括了“鎮保”的主要內容。一條主線，是為市郊離土農民提供基本社會保障；五項保險，涵蓋養老、醫療、失業、生育和工傷保險。由此，對離土農民的生存權、發展權和保障權進行“托底”。截至目前，上海市郊參加“鎮保”的人員已達到106萬人，其中70多萬是離土農民。

　　有關專家與記者“算賬”表明，按照“鎮保”規定，將離土農民的養老金與上海市職工月平均工資聯絡起來，這有別於“農保”與“城保”各自獨立的狀況，從而為離土農民增加了可觀的收入。按照以前的“農保”，離土農民每人每月只能拿到養老金75元左右，而參加“鎮保”後，2005年每人每月最低可拿到417元，並可逐年“水漲船高”。同時，按照以前的“農保”，離土農民只能享受養老保險一項內容，而“鎮保”則涵蓋了養老、醫療、失業、生育和工傷保險。此外，與“農保”的“個人交納，集體補貼”政策不同，“鎮保”基本社會保險不需要個人交納，這也減輕了他們的負擔。

　　幾年前因土地被徵用身陷“三無”困境而多次上訪的金山區一群農民，自從參加“鎮保”之後，怒容漸漸消退。他們説，我們也是講道理的，政府辦了這件實事，我們不再是“三無”人員了，心裏“吊”著的石頭落下來，也就安心了。 （記者  高路）