關於加強市政公用事業監管的意見

關於加強市政公用事業監管的意見
建城〔2005〕154號

各省、自治區建設廳，直轄市建委及有關部門，新疆生産建設兵團建設局：

為了加快推進市政公用事業市場化，促進市政公用事業健康發展，按照黨中央、國務院關於“推進供水、供氣等市政公用事業市場化進程”和“對自然壟斷業務要進行有效監管” 的要求，現就加強市政公用事業監管工作提出如下意見。

一、充分認識加強市政公用事業監管的重要意義

市政公用事業是為城鎮居民生産生活提供必需的普遍服務的行業，主要包括城市供水排水和污水處理、供氣、集中供熱、城市道路和公共交通、環境衛生和垃圾處理以及園林綠化等。

市政公用事業是城市重要的基礎設施，是城市經濟和社會發展的重要載體，直接關係到社會公眾利益，關係到人民群眾生活質量，關係到城市經濟和社會的可持續發展，具有顯著的基礎性、先導性、公用性和自然壟斷性。

近幾年來，各地認真貫徹落實《中共中央關於完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，加快市政公用事業的改革，積極推進市政公用事業市場化進程，取得了顯著成就。市政公用事業市場全方位開放，行業壟斷局面已經打破；競爭機制全面引入，多元化投資結構基本形成；産權制度改革促進了經營效率的提高，市場經濟促進了市政公用事業的持續發展。但是，在推進市場化的進程中，一些地方認識上還有偏差；不重視公平、公開的競爭機制的建立；存在著監管意識不強，監管工作不落實，監管能力薄弱和監管效率不高等問題。

市政公用事業是自然壟斷性行業。為維護人民群眾的利益，保證市政公用事業的安全運行，城市人民政府必須切實加強對市政公用事業的監管。加強市政公用事業監管是推進市政公用事業市場化的重要內容，健全的市政公用事業監管體系是推進市場化的重要保障，市政公用事業監管應貫穿于市政公用事業市場化的全過程。各地要認真貫徹“三個代表”重要思想和“立黨為公、執政為民”的要求，充分認識加強市政公用事業監管的重要意義，在推進市政公用事業市場化進程中，始終堅持代表最廣大人民群眾的根本利益，把加強市政公用事業監管擺到重要的議事日程，落實監管責任，抓好監管工作，促進市政公用事業的健康發展。

二、認真抓好市政公用事業監管的有關工作

市政公用事業監管是各地政府及其有關部門為維護社會公眾利益和公共安全，依據有關法律法規對市政公用事業的投資、建設、生産、運營者及其相關活動實施的行政管理與監督。

市政公用事業監管主要包括：市場進入與退出的監管、運行安全的監管、産品與服務質量的監管、價格與收費的監管、管線網絡系統的監管、市場競爭秩序的監管等。當前要重點抓好以下幾項工作：

（一）規範市場準入。市場準入是市政公用事業監管的首要環節，必須科學制定標準，嚴格操作程序，把好市場準入關。

各省級建設主管部門要按照有關法律法規和《市政公用事業特許經營管理辦法》的要求，結合本地實際情況和各行業的特點，明確市場準入條件，規定市場準入程序，堅持公開、公正、公平的競爭原則，完善招投標制度，並負責對實施情況監督檢查。

各城市市政公用事業主管部門要嚴格按照市場準入條件和程序，結合項目的特點，認真組織編制招標文件。要明確招標主體、招標範圍、招標程序、開標、評標和中標規則，進行公開招標。要將特許經營協議的核心內容作為招標的基本條件，綜合考慮成本、價格、經營方案、質量和服務承諾、特殊情況的緊急措施等因素，擇優選擇中標者。

市政公用事業主管部門要及時同中標者簽訂特許經營協議，授予特許經營權，同時，報上一級主管部門備案。

各地要制定和完善市場退出規則，明確規定市場退出的申請和批准程序。經營期限屆滿，應按照准入程序和準入條件，重新進行招標。

（二）完善特許經營制度。特許經營制度是市政公用事業市場化的主要實現形式，要逐步通過立法的形式明確特許經營的法律地位。要按照《市政公用事業特許經營管理辦法》的要求，具體落實市場準入和退出、特許經營權招標投標、特許經營項目中期評估、特殊情況下臨時接管、對違規企業的披露、公眾監督與參與、上級主管部門備案等規定，完善特許經營制度。

市政公用事業特許經營協議是界定協議雙方權利與義務的法律文件，是對特許經營行為進行監管的重要依據。實施特許經營的項目必須簽訂特許經營協議，沒有簽訂協議或協議不完善的，要及時補簽和完善特許經營協議。

要充分發揮仲介機構的作用。市政公用事業主管部門應組織或委託獨立和符合條件的仲介機構進行項目的招標、評估和産品質量檢驗、檢測等。要引入競爭機制，擇優選擇仲介機構。要加強對仲介機構的監管，建立仲介機構的評估制度，並及時向社會公佈。

（三）加強産品和服務質量的監督檢查。産品和服務質量監管是市政公用事業監管的重要內容。市政公用事業主管部門應定期對市政公用事業的産品和服務質量進行檢驗、檢測和檢查。

城市市政公用事業主管部門要按照有關産品和服務質量標準的要求，建立市政公用事業産品和服務質量監測制度，對企業提供的産品和服務質量實施定點、定時監測。監測結果要按有關規定報上級主管部門。

要加強對特許經營項目的評估工作，建立定期評估機制。對評估中發現的産品和服務質量問題，要提出整改意見並監督企業限期整改。評估的結果應與費用支付和價格調整挂鉤。評估結果要及時報上一級主管部門備案。

要尊重社會公眾的知情權，鼓勵公眾參與監督，建立通暢的信息渠道，完善公眾諮詢、監督機制，及時將産品和服務質量檢查、監測、評估結果和整改情況以適當的方式向社會公佈。

對於供水、供氣、污水和垃圾處理等行業，市政公用事業主管部門可派遣人員駐場監管。監管員不應干預企業正常的生産和經營活動。

（四）落實安全防範措施。市政公用事業的安全運行關係到公共安全和社會穩定，責任重大。市政公用事業主管部門要切實加強對生産運營和作業單位安全生産的監管，監督企業建立和完善各項安全保障制度，嚴格執行安全操作規程，確保市政公用事業生産、供應和服務的連續性、穩定性。

市政公用事業主管部門要制定安全生産緊急情況應對預案，建立健全安全預警和應急救援工作機制。

要制定特殊情況下臨時接管的應急預案。實施臨時接管，必須報上一級主管部門批准。必要時，上一級主管部門可跨區域組織技術力量，為臨時接管提供支持和保障。

（五）強化成本監管。成本監管是合理確定市政公用事業價格，促進企業提高效率的重要手段。各地市政公用事業主管部門要加強對市政公用事業産品和服務的成本監管，配合物價管理部門加快供水、供氣、供熱等價格的改革，形成科學合理的價格形成機制。

要通過完善相關定額和標準、進行區域同行業成本比較和績效評價、定期公佈經營狀況和成本信息等措施，建立健全成本約束機制，激勵經營和作業者改進技術、開源節流、降低成本。要建立市政公用事業産品和服務成本定期監審制度，及時掌握企業經營成本狀況，為政府定價提供基礎依據，防止成本和價格不合理上漲。

要完善污水、垃圾處理收費政策，提高收繳率。加強污水和生活垃圾處理費的使用管理，保證處理費專項用於污水和生活垃圾的收集、輸送和處理。

三、切實加強對市政公用事業監管的組織領導

市政公用事業監管是一項複雜的系統工程，涉及到管理體制的改革創新。各地要切實加強對市政公用事業監管的組織領導。

（一）轉變管理方式，落實監管職責。各地要按照“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”的要求，切實轉變政府職能，儘快從直接參與經營管理轉向加強市場監管、完善公共服務，建立起完善的監管體系和工作機制。

各省、自治區建設行政主管部門負責本行政區域內的市政公用事業監管工作的指導和監督檢查。

市、縣人民政府市政公用事業主管部門是市政公用事業監管的具體執行機構，要認真履行監管職責，對本行政區域內市政公用事業準入、運營、退出的全過程進行有效監管。

（二）完善法律法規，依法實施監管。要嚴格依據有關法律法規，制定監管程序、監管標準和監管措施，明確監管機構和人員的職責範圍和監督方式，依法實施監管。

要加快相關的法規和技術標準的研究和制定工作，為市政公用事業的監管工作提供法律保障和技術支撐。

（三）健全監管機構，加強能力建設。城市市政公用事業是不可分割的整體，市政公用事業市場是統一的市場。城市人民政府要充分發揮市政公用事業主管部門在人才、技術、行業管理經驗方面的優勢，整合行政資源，逐步建立統一的市政公用事業監管機構，實行統一領導、統一法規、統一標準、統一監管的管理體制，切實解決機構重疊、職能交叉、效率低下、監管成本高的問題。

市政公用事業主管部門要加強監管能力建設，完善監管手段，強化工作人員培訓，不斷提高業務素質和監管水平。

對監管人員行政不作為或者瀆職失職的，要給予紀律處分，情節嚴重的，要依法追究責任。

（四）統籌兼顧，穩步推進産權制度改革。在推進市政公用事業市場化進程中，要正確處理改革、發展、穩定的關係，統籌兼顧職工利益、企業利益、公眾利益和國家利益。實施市政公用事業國有企業産權制度改革，要按照《國務院辦公廳轉發<國務院國有資産監督管理委員會關於規範國有企業改制工作意見>的通知》要求，嚴格組織實施，確保職工的合法權益和國有資産不流失。轉讓國有産權的價款要優先用於原有職工的安置，剩餘價款應主要用於市政公用事業的發展。

市政公用事業監管，涉及面廣、專業性強、工作量大，監管的主要工作和責任在地方。各城市市政公用事業主管部門要按照地方黨委、政府的統一部署，認真履行職責，健全監管體系，落實監管責任，加強市政公用事業監管，為構建和諧社會，促進經濟和社會可持續發展做出貢獻。

中華人民共和國建設部
二○○五年九月十日