國家能源局關於鼓勵社會資本投資水電站的指導意見

國家能源局關於鼓勵社會資本投資水電站的指導意見
國能新能〔2015〕8號

各省、自治區、直轄市發展改革委（能源局）：

為貫徹落實《國務院關於創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發[2014]60號）有關要求，鼓勵和引導社會投資，規範和完善水電投資環境，促進水電持續健康有序發展，現提出如下指導意見：

一、充分認識鼓勵社會投資的重要意義

水電站是兼具經營性和公益性的重要基礎設施，目前已基本實現水電建設市場化和投資主體多元化。在做好生態環境保護、移民安置和確保工程安全的前提下，通過業主招標等方式，進一步鼓勵和積極支持社會資本投資常規水電站和抽水蓄能電站，有利於創新投融資機制，拓寬社會資本投資渠道；有利於加快政府職能轉變，發揮市場配置資源的決定性作用；有利於建立政府與社會資本利益共享和風險分擔機制，理順政府與市場的關係，確立企業投資主體地位，促進水電健康有序發展。

二、發揮市場在資源配置中的作用

（一）實行資源配置市場化。鼓勵通過市場方式配置水電資源和確定項目開發主體。中小河流上新建的水電站和中小型水電站，未依法依規明確開發主體的，一律通過市場方式選擇投資者；對於重要河流，除國家已明確開發主體或前期工作主體，以及特殊的戰略性重大工程外，原則上均應通過市場方式選擇投資者。未明確開發主體的抽水蓄能電站，可通過市場方式選擇投資者。統籌流域梯級開發，根據河流、河段實際情況，實行流域或梯級捆綁，實現資源綜合有效利用。

（二）實行統一市場準入。通過採取業主招標等方式，創造平等投資機會，遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則擇優選擇具有相應資金實力、融資能力、管理能力和抗風險能力的投資者作為項目業主。制定符合水電特點、寬嚴適度的準入門檻，嚴禁隨意抬高準入門檻以及制定針對特定投資者的歧視性或指向性條件，建立公平的市場競爭環境和投資環境。其中涉及外商投資的項目，應符合我國外商投資相關産業政策。

（三）建立公平市場規則。規範市場配置資源方式和工作流程，從項目選擇、方案審查、業主確定、退出機制等方面完善制度設計，確保項目實施決策科學、程序規範、過程公開、責任明確。水電項目實施業主招標，應遵循以下基本原則和要求。

1.項目選擇：應選擇水電規劃已經審批、無建設重大制約因素、有預期收益且條件成熟的項目。

2.招標方案：招標方案應包含項目概況、招標範圍、招標方式、招標組織形式、投標人資格要求、評標辦法、主要合同條款（含項目經營年限、退出機制、合同各方的責、權、利）等內容。招標方案應事先採取合適方式廣泛徵求社會意見，確保方案公平公正、科學合理、現實可行、風險可控。

3.評標原則：應根據建設方案、生態環保、移民安置及長遠發展、工程安全、運行技術要求、建設運營風險、合理投資回報和經濟社會效益等進行綜合評標。對於具有較好投資效益的項目，在招標約定價格機制等條件下，應將不同投標人項目收益等利益分享承諾作為主要評標因素；對於需要政府投資補貼等政策支持的項目，應將對支持政策的需求要價作為主要評標因素。

（四）構建風險共擔機制。水電是社會性的系統工程，具有投資大、建設條件複雜、技術和管理要求高、投資回收週期長等特點，特別是大型水電項目，面臨地質地震、水文氣象、移民穩定、建設運營等諸多風險。應合理界定水電開發中的政府責任和企業行為，評估項目風險，建立有效的風險共擔機制。原則上，項目的投資、建設、運行、經營風險由企業（項目法人）承擔；法律、政策調整，移民搬遷安置（企業依法應承擔的責任和依合同約定應承擔的義務除外），地質地震、水文氣象等建設條件重大變化等風險由政府（招標人）承擔；自然災害等不可抗力風險由雙方共同承擔。

（五）明確實施主體責任。根據國發[2014]60號文件要求和部門職責分工，以及水電開發實際，建立以業主招標為主要形式的鼓勵社會資本投資常規水電站和抽水蓄能電站的工作機制，國家能源局負責制定相關政策措施，明確水電領域鼓勵社會投資的總體要求、基本原則，以及業主招標的市場規則和有關要求；省級政府（或其授權的地方政府）負責組織水電項目業主招標工作，依法制訂招標方案、編制招標文件，並承擔實施主體責任。

三、確立企業在投資中的主體地位

（一）發揮政府引導投資作用。要適應深化投資體制改革和行政審批制度改革的要求，切實轉變政府職能，準確把握政府在水電行業投資管理中的職責定位，改進和創新政府投資管理。政府要牢固樹立市場觀念和服務意識，集中精力做好政策完善、規則制定、市場監管等工作，營造良好投資環境，維護市場秩序，支持和引導社會資本投資水電站，強化企業投資主體地位。

（二）落實政府承擔責任義務。在社會主義市場經濟活動中，政府既是管理者、服務者，也是市場行為的契約一方，對於通過招標等市場方式配置資源、開發水電，應按照權責明確、規範高效的原則訂立項目合同，依法承擔應盡的責任和義務。根據水電特點，負責招標的省級政府（或其授權的地方政府）應承擔以下基本責任義務。

1.保證項目無開發權爭議。

2.保障無重大制約因素影響項目實施。

3.明確項目基本建設條件和投資回報機制，其中招標約定的價格機制應符合國家價格政策。

4.在項目業主依法保障和撥付移民資金、配合相應工作和履行合同約定相關義務的情況下，負責建設徵地移民安置工作落實，切實保障移民合法權益，確保滿足項目建設和投産需要。

5.提供應盡的項目風險提示。

（三）發揮企業投資主體地位。各類投資主體均享有依法依規參與水電開發市場公平競爭的權利。在做好生態環境保護、移民安置和確保工程安全的前提下，水電項目業主可自主開展項目實施的各項活動。項目業主應充分認識水電特點，謹慎預判和防範項目風險，項目的市場前景、經濟效益、資金來源、工程技術方案等均由企業自主決策、自擔風險。

（四）依法開展社會投資活動。政府和企業均應依法開展社會資本投資水電站的各項活動，牢固樹立法律意識、契約意識和信用意識。業主招標完成、項目合同一經簽署必須嚴格執行，並依法承擔相應責任。為維護水電市場公平和開發秩序，禁止招標暗箱操作和違法違規倒賣資源。對於履約過程中出現的問題，應本著平等協商、依法合規的原則共同協商解決；對於重大分歧和影響履約的重大問題，由相關方通過法律途徑解決。

四、加強政府宏觀調控和市場監管

（一）強化規劃指導。政府及政府能源主管部門要及時制修訂河流水電開發規劃、抽水蓄能電站選點規劃和發展規劃，以及相關規劃，明確開發重點、建設佈局以及綜合利用、流域調度等有關要求。強化規劃對水電站建設的指導作用，社會資本投資和開發建設水電站，應符合國家制定的相關規劃。國家能源局定期對規劃執行情況進行監督評估，並依法實施監管。

（二）發揮政策引導。明確水電開發政策和保障措施，繼續實行在做好生態保護和移民安置的前提下積極發展水電的方針，統籌流域上下游、干支流、大中小型電站開發，堅持水電建設市場化和投資主體多元化。對於重要流域，在繼續推行以流域公司開發為主的流域開發政策的同時，積極推進開發主體多元股份制結構和混合所有制形式。通過建立完備的水電開發管理、財稅價格、投資回報等政策體系，支持和引導社會資本投資水電站。

（三）加強市場監管。加大對競爭環境、市場秩序的監督管理，強化對政府責任主體進行業主招標等水電開發活動的行政監督，建立健全法規制度，依法嚴格責任追究。國家能源局依法依規對地方政府招標規則、依法履職等進行監督評估，適時制定發佈統一規範的水電領域業主招標指南和示範文本。加快水電領域信用體系建設，建立水電企業和投資方失信的黑名單制度，建立健全信用記錄，並納入國家統一的信用信息共享交換平臺，增強各方的守信自律、誠信經營意識，提高違法違約成本。通過加強市場監管，維護市場公平，以及權利平等、機會平等、規則平等的投資環境。

五、完善社會資本投資的政策措施

（一）完善水電開發政策。建立健全以企業為市場主體的水電投融資體制和以項目業主為主體的水電建設管理體制；完善流域開發政策和水電開發的環保、移民等政策；推進水電價格市場化，研究流域梯級效益補償機制，根據電力市場化進程，逐步完善水電價格機制和項目投資回報機制。

（二）加強政府投資引導。針對今後擬建水電項目經濟性普遍差、市場競爭力下降、投資風險增大等情況，研究政府投資的支持政策。優化政府投資方向，對藏區水電以及綜合利用任務重、公益性強、預期收益差的重要水電項目，研究通過投資補助、資本金注入、貸款貼息等方式予以支持，並優先支持引入社會資本的項目。

（三）創新投融資體制機制。鼓勵銀行業金融機構加大金融創新力度，探索以發電預期收益權或項目整體資産作為貸款的抵（質）押擔保物，允許利用水電項目相關收益作為還款來源，加大對水電建設的信貸支持力度；鼓勵和支持水電項目開展股權和債權融資，拓寬融資渠道。

（四）建立利益共享機制。水電站是具有一定開發經濟性和比較優勢的經營性基礎設施項目。政府和企業要切實轉變水電開發理念，在做好移民安置、環保安全工作，保障水資源開發綜合利用效益充分發揮的同時，要充分考慮資源地利益，依法依規積極探索和研究建立項目業主、地方政府、移民群眾多方受益的水電開發利益共享機制，並將實現利益共享作為項目業主選擇和水電效益發揮的主要指標。

創新投融資機制、鼓勵社會資本投資水電站是黨中央、國務院的重大決策部署，是推進經濟結構戰略性調整，促進經濟持續健康發展的重要舉措。各地、各有關單位要高度重視，進一步提高認識，轉變職能，按本指導意見要求認真做好各項工作，確保各項措施落到實處，保障水電領域投融資體制機制改革順利推進。

國家能源局
2015年1月12日