今年，新一輪農地制度改革提速擴面
吃下“定心丸” 用好“活絡丹”

四川眉山市彭山區鳳鳴鎮村民在明都花卉基地幫業主採摘非洲菊。近年來，四川眉山市彭山區通過規範土地流轉，調動有能力的業主流轉土地發展花卉等産業，當地貧困村民在獲得流轉土地收益後還能在基地務工。 姚永亮 攝

新形勢下，深化農村改革的主線仍然是處理好農民和土地的關係。黨的十九大報告提出，保持土地承包關係穩定並長久不變，第二輪土地承包到期後再延長30年，今年的中央一號文件、《政府工作報告》中也有多項涉及農村土地制度改革的內容。今年的土地新政將有什麼樣的特點，農村土地制度改革又將向何處去

今年《政府工作報告》提出的全面深化農村改革內容中，有多項與農村土地制度改革密切相關。新形勢下，深化農村改革的主線仍然是處理好農民和土地的關係。農地制度改革今年有哪些新舉措？改革要堅持哪些底線？如何穩妥推進？各方利益如何得到保障？

土地延包吃下“定心丸”

承包地將堅持大穩定、小調整

黨的十九大報告提出，保持土地承包關係穩定並長久不變，第二輪土地承包到期後再延長30年，今年《政府工作報告》明確要將這一政策落到實處。遼寧大學土地經濟研究中心主任張廣輝副教授認為，這有助於保障農民對承包地收益、流轉以及經營權抵押、擔保等權利，真正使土地資産“活”起來。

“這等於國家給了我家好幾萬元的紅包！”當延長承包期的消息傳到江西新幹縣金川鎮流坑村時，彭銀如全家都非常激動。老彭的兒子兒媳都外出務工，並在城裏買了新房安了家，老兩口上了年紀，家裏15余畝田靠老兩口是種不動了，想流轉出去賺點穩定的租金，可又擔心地轉出去後收不回，“這下可以放心了，土地也可以讓能手來種植”。

對彭銀如來説是“定心丸”，對新幹縣大洋洲鎮夏塘村的種糧大戶楊建軍來説，就是“活絡丹”。他已承包土地800多畝，成立了嘉實家庭農場和水稻種植專業合作社，建設了2500多平方米的工廠化育秧大棚，“眼看著離第二輪承包到期就剩10年了，萬一地收回去，我這投入就‘打水漂’了。現在政策定了，我可以踏踏實實幹下去了”。

改革開放以來，我國農村土地先後進行了兩輪承包，二輪承包到期後再延30年，將使農村土地承包關係穩定長達75年。農業農村部經管司司長張紅宇説，這體現了“保持土地承包關係穩定並長久不變”，對擁有承包地的普通農戶及流轉承包地的新型農業經營主體，起到穩預期的作用。到期時間大體是第二個百年目標實現的時候，國家的經濟社會結構、城鄉關係、工農關係都會發生更大變化，也為屆時進一步完善相關政策預留了空間。

記者了解到，圍繞土地承包延期，也有部分農民提出自己的關心：家裏人口增加了能再分到地嗎？舉家進城落戶後承包地會不會收回？

“有些農民確實在二輪承包中沒有拿到地，有多種原因，有的是新增人口，有的是因出去打工，沒有參加二輪延包。”農業農村部部長韓長賦明確表示，人多地少是我國的基本農情，人地矛盾會一直存在。總的原則還是堅持承包地大穩定、小調整，尊重農民意願，在政府的指導下通過村集體民主協商解決，總體上承包地要基本穩定。關於舉家進城落戶農戶的承包地，現有的政策是退與不退尊重其自願，鼓勵其依法有償退回村集體。到二輪承包到期的時候，也將會依法和依照農民群眾的集體意見來解決這類問題。

宅基地“三權分置”

不鼓勵城裏人下鄉買房置地

近日，山東高青縣蘆湖街道菜園村海創生態園旅遊公司經理吳玉傑，在村裏一口氣租下了15戶閒置院落，專門用來打造精品民宿館。吳玉傑告訴記者，一次性租下這麼多院落，這在往年想都不敢想。而把自己打拼幾十年蓋起的宅院租給別人，對於世代為農的村民來説，也確實是一個不小的轉變。

將自家的宅院租給吳玉傑後，村民吳丙強終於放下心中的石頭。他説：“在城裏買了房安了家，村裏的房子就一直閒著。賣掉吧，怕以後沒了落腳地；不賣吧，好好的磚瓦房總是閒著，也可惜；租出去吧，又怕在城里落了戶口，村裏把自己的宅基地收回去。”國家釋放出探索宅基地“三權分置”的政策利好後，讓這種窘況一下子反轉。“只要依法擁有了宅基地使用權，房屋租出去就不用怕收不回來。”高青縣國土局副局長董和平的一席話，解開了吳丙強心裏的疙瘩。

吳丙強的話説出了眾多農民的心聲，也反映出宅基地制度改革勢在必行。一方面，每年有大量農民離開農村，土地退出不暢，就出現大量農房、宅基地常年閒置。中國社科院農村所發佈的《中國農村發展報告（2017）》顯示，每年因農村人口轉移，新增農村閒置住房5.94億平方米，折合市場價值約4000億元。另一方面，各類主體返鄉下鄉創業創新面臨“用地難”。以鄉村旅遊為例，如果沒有土地指標，沒有景區配套設施，就沒有空間去發展。

農業農村部副部長韓俊説，宅基地“三權分置”是借鑒農村承包地“三權分置”辦法，在總結有關試點縣（市）探索經驗的基礎上，提出來的一個改革任務。當然，宅基地的“三權分置”與承包地“三權分置”有很大的不同。承包土地經營權，鼓勵流轉、鼓勵適度集中，宅基地就不存在鼓勵集中到少數人手裏的問題。

中國人民大學經濟學院教授劉守英錶示，現行宅基地制度僅體現了居住權的保障，而財産權與使用權幾乎沒有，這需要賦權擴能。要探索宅基地“三權分置”具體形式，鼓勵各地結合發展鄉村旅遊、新産業新業態，結合下鄉返鄉創新創業等先行先試，探索盤活利用閒置宅基地和農房增加農民財産性收入的辦法。

“改革必須守住底線，適度放活宅基地和農民房屋使用權，不是讓城裏人下鄉去買房置地。”韓俊説，不得違規違法買賣宅基地，要嚴格實行土地的用途管制，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院。同時，要依法保護農民的土地承包經營權、宅基地使用權和集體經濟的收益分配權，不能強迫農民以放棄宅基地使用權為前提進城落戶。

增減挂鉤指標可跨省調劑

土地收益更多流向欠發達地區

在四川省南充市嘉陵新學堂村聚居點，楊華弟一家只花了4000元就住進了100平方米的新居。楊家是村裏的建檔立卡貧困戶，春節前已搬入新居。去年，嘉陵區在39個鄉鎮實施土地增減挂鉤項目，修建住房安置區476個、涉及6310戶村民。2016年，原國土資源部出臺政策，省級貧困縣增減挂鉤節余指標可在省域範圍內流轉使用。隨後，全國首筆土地增減挂鉤指標跨省流轉發生在四川馬邊縣與浙江紹興市越城區。

今年的中央一號文件提出，建立高標準農田建設等新增耕地指標和城鄉建設用地增減挂鉤節余指標跨省域調劑機制，將所得收益通過支出預算全部用於鞏固脫貧攻堅成果和支持實施鄉村振興戰略。不久前，國辦印發了《跨省域補充耕地國家統籌管理辦法》和《城鄉建設用地增減挂鉤節余指標跨省域調劑管理辦法》，明確了實施細則。

中國社科院農村所研究員李國祥説，長期以來，土地出讓收益可以説是“取之於鄉，用之於城”，直接用於農村建設的比重較低。通過創新政策機制，把土地增值收益這塊“蛋糕”切出更大的一塊用於脫貧攻堅和鄉村振興，無疑會對鄉村振興提供有力的資金支持。

記者了解到，目前一些省份後備耕地資源匱乏，補充耕地質量不高，省域內耕地佔補平衡難度越來越大，迫切要求拓寬補充耕地的來源。在東部沿海某省份，未利用土地有900萬畝，但真正可以開墾為耕地的只有40萬畝，省域內搞佔補平衡已經很難繼續，對這項政策有很強的需求。

按照新政，補充耕地跨省統籌方面，由中央部委充當指標調劑的中間人，以佔用耕地類型確定基準價，依據指標需求者經濟發達程度收取不同的補償費用。增減挂鉤節余指標跨省調劑方面，量、價均由中央部委指定，不是供需雙方自由競價。

國務院發展研究中心農村經濟部部長葉興慶表示，改革的實質是在全國範圍內實現土地增值收益從發達地區流向欠發達地區，從城市化地區流向非城市化地區。他提醒，資源是最寶貴的，欠發達地區要從長計議，不能為了眼前的收益把指標全部騰挪給發達地區，而要為自己未來發展留下用地空間。（記者 喬金亮）