促進註冊會計師行業持續健康發展

規範秩序 優化服務 促進註冊會計師行業持續健康發展
——《會計改革與發展“十四五”規劃綱要》解讀之四

註冊會計師審計是提高會計信息質量、維護市場秩序的重要制度安排。黨中央、國務院高度重視註冊會計師行業發展。習近平總書記多次對行業改革發展作出重要批示指示，並親臨行業視察。習近平總書記關於加強會計審計機構和專業化隊伍建設、發揮財會監督作用等系列重要論述，為行業改革發展提供了根本遵循。紮實推進註冊會計師行業各項改革，強化行業監管，優化行業服務，有效發揮註冊會計師審計鑒證作用，是貫徹黨中央、國務院有關部署的重要任務，是落實《會計改革與發展“十四五”規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》）的重要內容，是維護市場經濟秩序和公眾利益的必然要求。

一、“十三五”時期註冊會計師行業發展成果豐碩

在黨中央、國務院領導親切關懷下，在財政部黨組正確領導下，在有關方面的共同支持下，經過40多年持續發展，我國註冊會計師行業堅持服務國家建設，從無到有、由弱變強，從國內走向國際，體制機制不斷優化，服務領域不斷拓展，做強做大戰略取得成效，行業發展總體呈向好態勢，成為促進經濟社會健康發展的重要力量。

（一）註冊會計師行業管理制度體系日趨完善。

經國序民，正其制度。財政部始終將註冊會計師行業管理制度體系建設擺在重要位置，緊緊圍繞《中華人民共和國會計法》和《中華人民共和國註冊會計師法》，不斷加強行業管理制度體系建設。一是相繼出臺《會計師事務所執業許可和監督管理辦法》、《註冊會計師註冊辦法》等部門規章和《關於加強註冊會計師行業監管有關事項的通知》、《關於加強會計師事務所執業管理 切實提高審計質量的實施意見》等文件，為規範會計師事務所和註冊會計師執業，加強行業監管提供制度保障。二是相繼出臺或修訂《對財務報表形成審計意見和出具審計報告》等28項審計準則和30項審計應用指南，制定或修訂8項審計準則問題解答和5項專項業務指引，並根據資本市場改革發展和國際準則全面趨同要求全面修訂職業道德守則，為規範和指導註冊會計師開展實務工作，提升審計工作質量夯實執業基礎。三是相繼出臺《會計師事務所審計檔案管理辦法》、《關於大力支持香港澳門特別行政區會計專業人士擔任內地會計師事務所合夥人有關問題的通知》、《其他專業資格人員擔任特殊普通合夥會計師事務所合夥人暫行辦法》、《關於推動有限責任會計師事務所轉制為合夥制會計師事務所的暫行規定》、《關於落實“證照分離”改革事項 優化會計行業準入服務的通知》、《境外會計師事務所從事全國銀行間債券市場境外機構債券發行相關財務報告審計業務報備暫行辦法》、《關於認可英國會計師事務所從事滬倫通中國存托憑證相關審計業務有關事項的通知》、《會計師事務所從事證券服務業務備案管理辦法》、《關於進一步規範銀行函證及回函工作的通知》、《關於推進會計師事務所函證數字化相關工作的指導意見》等文件，持續優化執業環境，深化註冊會計師行業“放管服”改革，為會計師事務所做強做優營造良好的制度環境和氛圍。

（二）註冊會計師行業管理效能不斷提升。

財政部歷來高度重視註冊會計師行業管理工作，多年來形成了一套切合實際、科學完備的集會計師事務所設立及註冊會計師註冊備案、執業、退出及日常管理全過程的監管安排，有力推動了行業的規範發展，會計服務市場活力和競爭力日益增強。一是行業簡政放權力度不斷加大。配合行政審批制度改革，壓縮會計師事務所及分支機構設立審批時限、精簡審批材料，放寬準入條件、取消或下放部分審批事項，不斷釋放會計市場活力。2014年以來，財政部已先後取消境外事務所設立代表處審批，下放境外事務所臨時執業審批，取消事務所跨省遷移審批，將會計師事務所從事證券服務業務由審批管理改為備案管理。二是行業日常管理不斷強化。開展事務所持續符合執業資格、執業質量等日常及專項檢查，依法整治會計師事務所無證經營、註冊會計師挂名執業、網絡售賣審計報告、超出勝任能力執業等各類違法違規行為，凈化行業發展土壤，營造風清氣正的執業環境。三是行業監管機制日益優化。切實發揮監管合力，形成財政行政監管與注協自律管理相互配合，各有側重的監管體系，不斷提升行業監管效能。四是行業信息化管理水平不斷提升。財政會計行業管理系統升級優化，會計師事務所設立審批、年度報備、會計師事務所從事證券服務業務備案等事項全程網上辦理，實現“讓數據多跑路，讓群眾少跑腿”，便利群眾辦理行政業務，提升行業管理效率。

（三）註冊會計師行業服務國家建設能力不斷增強。

隨著我國改革開放的不斷深入和資本市場的持續發展，註冊會計師審計鑒證、經濟鑒證、社會監督和諮詢服務等業務的市場需求不斷擴大。我國註冊會計師行業在改革開放大潮中乘勢而起，圍繞服務國家建設主題和誠信建設主線，會計師事務所做強做優、做專做精成效明顯，行業業務收入結構不斷優化，行業業務收入規模實現較快增長，行業服務領域不斷拓展。截至2020年底，全國共有會計師事務所8600余家（不含分所），行業年度業務收入超過1000億元，為4000多家上市公司、1萬多家新三板企業和420多萬家企事業單位提供審計鑒證和其他專業服務，並深度參與國家“一帶一路”建設、為1.1萬家中國企業在全球200多個國家和地區設點佈局提供強有力的專業支持。

（四）註冊會計師行業人才隊伍不斷發展壯大。

隨著經濟社會的快速發展，對註冊會計師審計的需求不斷增大，財政部加強註冊會計師行業人才建設，註冊會計師人才隊伍持續發展壯大，人才資源總量穩步增長，人才素質持續提高，年齡結構不斷優化，形成了一支素質優良、梯次合理、作用突出的行業人才隊伍。截至2020年底，全國註冊會計師行業共有人大代表政協委員829人、全國行業高端人才555人、從業人員超40萬人，為提升會計信息質量和經濟效率、維護資本市場秩序和社會公眾利益方面發揮了不可或缺的重要作用，日益成為黨和國家信賴和倚重的一支專業力量。

二、“十四五”時期註冊會計師行業面臨的形勢和挑戰

習近平總書記在深圳改革開放40週年大會上提出，要對標國際一流水平，大力發展會計等現代服務業，提升服務業發展能級和競爭力。社會主義市場經濟的不斷深化、“一帶一路”等國際化戰略的縱深推進、多層次資本市場的健全完善和社會事業的改革創新，為註冊會計師行業“十四五”時期國內國際發展創造了更為廣闊的市場空間，提供了新的發展機遇，也提出了更高要求。看到行業取得顯著成績和面臨機遇的同時，我們也要清醒地認識到，由於起步較晚、基礎薄弱等多種原因，註冊會計師行業發展同黨中央的要求相比、同全面建成社會主義現代化國家的需要相比、同社會公眾的期待相比還存在一定差距，行業發展仍存在一些突出難題，影響著註冊會計師審計鑒證作用的發揮，制約著行業長遠健康發展，需要高度重視，並通過持續深化改革加以解決。

（一）滿足市場對高質量審計服務的期望，需要進一步強化會計師事務所內部治理，整治行業“潛規則”。

當前，少數會計師事務所一味追求規模擴張，疏于內部治理，質量控制不嚴，收入分配、合夥人晉陞等更多與業務承接挂鉤，執業質量因素考慮不足，影響審計質量，為事務所持續健康發展埋下隱患，對行業整體品牌形象帶來不利影響，需要加強政策引導，促進會計師事務所提升一體化管理水平，加強質量管理，保障整體審計質量。無證經營、挂名執業、網售審計報告、超出勝任能力執業等違法違規行為屢禁不止，嚴重擾亂審計秩序、敗壞行業風氣，需要形成長效機制，持續整治規管。

（二）解決行業發展機制性難題，需要進一步完善行業法律和基礎制度體系。

1993年頒布、2014年局部修正的《註冊會計師法》為註冊會計師行業的恢復重建和規範發展提供了基本依據，對強化行業管理，發揮註冊會計師在社會經濟活動中的基礎服務作用，作出了重要貢獻。隨著經濟活動日趨複雜，註冊會計師審計的重要性愈發凸顯，關注度日益上升，財務造假中企業會計責任和會計師事務所審計責任區分、特定實體審計監管、行政處罰上限較低等問題日益成為行業和社會關注焦點，需要通過修訂《註冊會計師法》及配套規章制度予以解決。

（三）深化“放管服”改革，需要進一步強化行業日常監管。

經過多年的探索，財政部門已形成了一套行之有效的行業日常監管體制機制，有力推動了行業的規範健康發展。但隨著行業的快速發展和放寬行業前端準入的同時，也對創新監管機制，加強事中事後監管提出了更高要求。隨著行業規模的不斷擴大，業務種類的不斷增多，需要進一步統籌監管資源，協調各級財政部門監管職責，完善監管協同機制，加大日常執法檢查頻次，加強從嚴執法力度。

（四）促進行業可持續發展，需要進一步優化執業環境。

函證工作是註冊會計師審計的重要程序，近年來曝光的一些財務造假和審計失敗案例反映出函證不實問題，特別是供應商、金融機構參與造假問題突出，引發市場和公眾廣泛關注，需要明確相關責任，加大相關責任追究力度，保障審計證據的可靠性。同時，註冊會計師行業內存在低價惡性競爭，導致審計資源投入不足，審計質量低下，並長遠影響行業的人才吸引力和持續健康發展，急需建立以質量為導向會計師事務所選聘機制，對違規企業和會計師事務所依法依規嚴肅處理。

三、“十四五”時期註冊會計師行業管理工作重點及具體措施

2021年8月23日，國務院辦公廳公佈《關於進一步規範財務審計秩序 促進註冊會計師行業健康發展的意見》（國辦發〔2021〕30號，以下稱國辦發30號文），明確提出了規範財務審計秩序，促進註冊會計師行業健康發展的總體要求、工作原則、具體措施。這是改革開放以來經國務院同意、由國務院辦公廳直接印發的指導我國註冊會計師行業發展的第一個文件，充分體現了黨中央、國務院對新階段註冊會計師行業健康發展的關心和重視，為“十四五”和今後一段時期註冊會計師行業發展指明了方向。《規劃綱要》對“十四五”時期貫徹落實國辦發30號文有關內容進行了進一步強調，緊抓質量提升主線，守住誠信操守底線，築牢法律法規紅線。堅持監管與服務並重、治標與治本結合，“十四五”時期註冊會計師行業管理將重點做好以下工作。

（一）依法整治行業秩序。

1.依法加強從事證券業務的會計師事務所監管。加強會計師從事證券服務業務備案管理，充實財會監督檢查力量，推動形成專業化執法檢查機制，對從事證券服務業務的會計師事務所開展有效日常監管。出臺會計師事務所監督檢查辦法，建立分級分類監管機制、突出檢查重點、提高檢查頻次、嚴格處理處罰。出臺會計師事務所自查自糾報告管理辦法，壓實會計師事務所責任，建立自查自糾報告機制，引導會計師事務所防微杜漸，抓早抓小，持續規範健康發展。完善相關部門對從事證券業務的會計師事務所監管的協作機制，加強統籌協調，形成監管合力，對會計師事務所和上市公司從嚴監管，依法追究財務造假的審計責任、會計責任。

2.嚴肅查處違法違規行為並曝光典型案例。加強對會計師事務所與企業串通違規造假行為的懲戒,對弄虛作假、配合企業矇騙監管部門和投資者的會計師事務所和註冊會計師嚴懲重罰。上下聯動，持續加強會計師事務所無證經營、網絡售賣審計報告、註冊會計師挂名執業、註冊會計師超出勝任能力執業等行業內較為突出違法違規行為的整治。聚焦註冊會計師行業違法違規典型案件，依法依規嚴肅處理，堅決做到“零容忍”，對影響惡劣的重大案件從嚴從重處罰，對違法違規者形成有效震懾。加大典型案例曝光力度，對全社會、全行業形成警示。

3.加快推進註冊會計師行業法律和基礎制度建設。制定並完善註冊會計師行業基礎性制度清單，及時跟進健全相關制度規定，建立健全制度化、常態化的長效機制。推動加快修訂註冊會計師法，進一步完善行政強制措施、豐富監管工具、細化處罰標準、加大處罰力度。合理區分財務造假的企業會計責任和會計師事務所審計責任，明確其他單位向註冊會計師出具不實證明的法律責任。完善會計師事務所組織形式相關規定，明確公眾利益實體審計要求。完善維護信息安全要求，明確境外機構和人員入境執業等相關監管規定。科學合理確定會計師事務所從事上市公司等特定實體審計業務的具體要求，統一公開相關標準。結合實際優化會計師事務所和註冊會計師審計輪換機制。做好註冊會計師法配套規章制度建設。推動完善會計師事務所和註冊會計師法律責任相關司法解釋。

4.建立健全監管合作機制。建立註冊會計師行業年度工作會議和日常聯席會議機制，整合力量、凝聚共識，切實形成監管合力，及時研究解決制約行業發展的突出問題，不斷提升行業監管水平。依法依規開展跨境會計審計監管合作，維護國家經濟信息安全和企業合法權益，增強國際公信力和影響力。

（二）強化行業日常管理。

1.全面深化註冊會計師行業“放管服”改革。落實行政審批制度改革和簡政放權要求,積極推進會計師事務所及其分所執業許可行政審批制度改革,貫徹《國務院關於深化“證照分離”改革 進一步激發市場活力的通知》（國發〔2021〕7號），切實做好註冊會計師行業自貿區“證照分離”改革試點工作,同時，進一步簡化會計師事務所、註冊會計師審批業務流程、便利申請手續。

2.加強註冊會計師行業信息化建設。構建註冊會計師行業統一監管平臺，堅持有利於統一監管、服務行業為目標導向，堅持有利於會計師事務所、註冊會計師管理、方便信息上報為需求導向，系統地重塑業務需求。建立健全行業數據庫，加強數據分析利用，打造“互聯網+註冊會計師行業”監管服務模式，加強信息化監管，提供更便捷、高效的行業服務。

3.探索建立審計報告數據單一來源制度,推動實現全國範圍“一碼通”。對財政部系統已有業務報備功能進行優化，逐步實現審計報告在財政部系統報備上傳、防偽貼碼、加密存儲、查詢驗證，從源頭治理虛假審計報告問題，打擊“無證經營”行為，遏制企業向不同部門和機構報送不同財務報告行為，規範財務審計秩序。

4.加強行業信用管理。出臺註冊會計師行業嚴重失信主體名單管理辦法，依法依規共享和公開相關信息並實施聯合懲戒。暢通投訴舉報渠道，完善投訴舉報辦理機制，建立行業舉報受理平臺，做到“接訴必應、限時核查，查實必處、處則從嚴”。

5.不斷完善和有效實施註冊會計師職業準則體系。立足我國註冊會計師執業實踐，結合準則國際趨同等需要，與時俱進完善註冊會計師職業準則體系,充分發揮其對註冊會計師專業服務的規範和引領作用。推動職業準則體系落地實施，指導會計師事務所完善審計程序，增強審計獨立性，提高應對財務舞弊的執業能力。

（三）優化行業執業環境和能力。

1.引導會計師事務所強化內部管理。加強會計師事務所一體化管理，出臺一體化管理辦法，建立可衡量、可比較的指標體系，引導會計師事務所在人員管理、財務管理、業務管理、技術標準和質量管理、信息化建設等方面實行統一管理，建立健全公開、透明、規範的一體化管理檢查評估程序。

2.推進以質量為導向的會計師事務所選聘機制建設。完善國有企業、上市公司選聘會計師事務所有關規定，壓實企業審計委員會責任，科學設置選聘會計師事務所指標權重，提高質量因素權重，降低價格因素權重，完善報價因素評價方式，引導形成以質量為導向的選聘機制，從源頭有效遏制註冊會計師行業低價惡性競爭問題。

3.提升會計師事務所審計風險承擔能力。完善會計師事務所風險保障機制,採取建立風險保障基金和註冊會計師執業責任保險等方式,督促會計師事務所提升風險防禦能力。修訂《會計師事務所職業責任保險暫行辦法》，根據資本市場發展和證券業務現狀，充分考慮會計師事務所客戶群體、風險狀況等客觀差異，完善保險金額等相關要求。

4.進一步規範銀行函證業務。加強銀行函證數字化平臺建設，加快推進函證規範化、集約化、數字化進程，利用信息技術解決函證不實、效率低下、收費過高等問題，支持提升審計效率和質量。開展銀行函證第三方平臺試點工作，總結試點經驗，形成工作指引，推動銀行函證數字化平臺規範、有序、安全運行。逐步在上市公司年報審計中推廣銀行函證數字化應用。

5.推廣行業先進經驗。結合大、中、小型會計師事務所特點，從一體化管理、信息化管理、“專精特”發展等方面樹立典型示範，推廣先進經驗，引導會計師事務所比學趕超，共同發展。

四、加強組織實施，確保“十四五”時期註冊會計師行業管理措施落地見效

（一）認真學習貫徹，全面推進行業管理工作。

財政部門要認真學習貫徹國辦發30號文和《規劃綱要》，充分認識推動註冊會計師行業健康發展的重要性，牢牢把握行業發展難得機遇，將相關工作擺到重要議事日程。要突出監管重點、強化監管力度，對行業違法違規行為和“潛規則”依法整治規管，有效整頓審計秩序、整肅行業風氣。要加強法治建設、制度建設和標準建設，從體制機制上解決行業發展存在的深層次問題。註冊會計師協會要發揮作用，實施好《規劃綱要》與《註冊會計師行業發展規劃（2021—2025年）》和《註冊會計師行業信息化建設規劃（2021-2025年）》有關工作任務。

（二）加強協同配合，確保各項措施落地見效。

財政部門作為行業主管部門，要持續加強與有關部門的協同配合，不斷優化完善溝通協調工作機制，強化信息共享，形成監管合力，提升監管效能。註冊會計師協會作為行業組織，要建立健全政策協調和工作協同機制，推動各項政策措施的落實。會計師事務所要全力支持配合行業管理工作，規範內部治理，樹立質量優先導向，充分發揮審計鑒證作用，持續規範財務審計秩序，維護行業健康發展生態。廣大從業人員要發揮主體意識和進取精神，發揮主體作用，獻智獻志，形成促進行業發展的最大合力。

（三）加強宣傳引導，營造行業健康發展良好氛圍。

註冊會計師行業的持續健康發展，離不開良好的輿論環境和社會環境,財政部門要建立行業輿情日常監測、會商研判以及中央和地方、政府部門和行業協會的分級分類響應機制，不斷增強輿論引導能力和輿情應對水平。要加強對註冊會計師行業法律法規、監管制度和日常監管行為的宣傳，推動底線紅線入腦入心入行；要加強對註冊會計師行業正反兩方面典型案例的宣傳，推動形成認知認同；要加強對註冊會計師行業價值和誠信文化的宣傳，積極引導社會輿論和市場預期。要引導社會各界積極參與行業相關法律法規、制度研究，集思廣益，共同推動行業發展。