《生産建設項目水土保持方案管理辦法》政策解讀

為了規範和加強生産建設項目水土保持方案管理，預防和治理生産建設項目可能造成的水土流失，水利部近日修訂出臺了《生産建設項目水土保持方案管理辦法》（水利部令第53號，以下簡稱《辦法》），自2023年3月1日起施行。水利部水土保持司有關負責同志就《辦法》進行了解讀。

一、《辦法》修訂的背景是什麼？

生産建設項目水土保持方案是水土保持法規定的一項有效防治人為水土流失的重要制度。為了加強水土保持方案編制、申報、審批的管理，水利部于1995年出臺了《開發建設項目水土保持方案編報審批管理規定》（水利部令第5號，以下簡稱《規定》），對水土保持方案編報、審批的程序和要求作出了規定，對於規範和加強生産建設項目水土保持方案管理、防治人為水土流失發揮了重要作用。

《規定》實施二十多年以來，生産建設項目水土保持管理工作形勢和條件發生了很大變化，需要對其作出全面修訂。主要包括：一是貫徹實施新出臺法律規定的需要。水土保持法、行政許可法、行政處罰法分別於2011年、2019年、2021年修訂施行，對許可範圍、許可條件、許可程序、事中事後監管、行政處罰等方面都作出新調整。因此，有必要依照水土保持法、行政許可法等的新規定，對《規定》進行修訂。二是系統集成現行有效管理措施的需要。近年來，為落實國務院“放管服”改革精神，按照急用先行原則，根據管理需求，水利部在總結地方實踐經驗的基礎上，制定出臺了一系列生産建設項目水土保持監管規範性文件，在實踐中取得了很好的成效，有必要上升為法律規範。三是解決水土保持監管新問題的需要。水土保持方案制度實施多年以來遇到了新問題，如項目運行期的水土流失防治要求不明確、水土保持方案審批行政許可缺乏有效期規定等等，亟需作出相應的政策規定。

二、《辦法》修訂的主要思路是什麼？

此次修訂的主要思路是貫徹落實水土保持法要求，以水土保持方案編報審批為重點，同時覆蓋水土保持方案監督檢查及設施驗收各環節，系統集成現行有效的制度和要求，充分吸收有關部門和各地經驗做法，對生産建設項目水土保持方案管理全過程進行系統規範，推動構建全鏈條全流程的監管體系。《辦法》分為總則、編報和審批、方案實施、設施驗收、監督檢查、罰則、附則等7章，共34條。

第一章總則，明確了制定《辦法》的目的和依據、適用範圍、管理職責、生産建設單位責任等。

第二章編報和審批，明確了水土保持方案的編報範圍、方案分類、方案內容、編報時段、分級審批、申報材料要求、受理時限、審批方式與時限、技術評審、審批條件、方案變更以及方案有效期等。

第三章方案實施，明確生産建設單位應當按經批准的水土保持方案，同步開展水土保持設計和施工，並在項目建設期間開展水土保持監測和監理工作等。

第四章設施驗收，明確了水土保持設施驗收時段、驗收主體、驗收標準、驗收報備以及生産運行期水土保持管理要求等。

第五章監督檢查，明確了水土保持方案審批監管、方案實施的事中事後監管、信用監管和改正責任等。

第六章罰則，明確了對水行政主管部門履職中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等行為的處罰規定和對生産建設單位違反本《辦法》的行政處罰規定。

第七章附則，明確了其他部門履行水土保持方案審批職責時的要求、開發區水土保持管理辦法制定、省級水行政主管部門實施細則制定、施行日期等。

三、《辦法》修訂了哪些主要內容？

與《規定》相比，《辦法》主要對以下幾方面內容作出了修訂。

一是依據相關上位法規定修訂的內容。按照水土保持法相關要求，調整了生産建設項目水土保持方案編報範圍（第五條），明確了生産建設單位責任（第四條），細化了水土保持方案變更規定（第十六條、第十七條），強化了開展水土保持監測（第二十條）、監督檢查（第二十六條）等要求，對“未批先建”“未驗先投”“未批先棄”“造成水土流失不治理”等法律責任作出了援引性規定（第三十條）。

二是依據現行政策規定系統集成的內容。關於水土保持方案分類（第七條）、審批方式和時限（第十三條）、技術評審（第十四條）、審批條件（第十五條）、水土保持設施驗收標準（第二十三條）以及同時設計、同時施工、同時投産使用（第十九條、第二十二條）、信用監管（第二十七條）等方面的規定，沿用《水利部關於進一步深化“放管服”改革全面加強水土保持監管的意見》（水保〔2019〕160號）等文件規定。

三是根據實際工作需要修訂的內容。針對當前水土保持方案管理中的新問題提出相應的政策規定，主要包括水土保持方案適用範圍（第五條）、審批權限（第十條）、行政許可決定有效期（第十八條）、生産類項目運行期管理（第二十四條）等。

四、關於水土保持方案編報有哪些具體規定？

一是從編報範圍來看，依照水土保持法第二十五條規定，《辦法》明確，在山區、丘陵區、風沙區以及縣級以上人民政府或者其授權的部門批准的水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域開辦可能造成水土流失的生産建設項目，生産建設單位應當編報水土保持方案。二是從編報對象來看，《辦法》進一步明確了“可能造成水土流失的生産建設項目”的含義，即為在生産建設過程中進行地表擾動、土石方挖填，並依法需要辦理審批、核準、備案手續的項目。三是從編報情形來看，《辦法》規定，生産建設單位應當在生産建設項目開工建設前完成水土保持方案編報並取得批准手續。同時明確，水土保持方案經批准後存在5類變更情形之一的或者確定的棄渣場發生變化的，應當補充或者修改水土保持方案。需要提醒的一點是，對於新設棄渣場或者因棄渣量增加導致棄渣場等級提高的，生産建設單位應當開展棄渣減量化、資源化論證，並在棄渣前編制水土保持方案補充報告，報原審批部門審批。此外，《辦法》新增了關於水土保持方案行政許可3年有效期，明確水土保持方案自批准之日起滿3年，生産建設項目方開工建設的，其水土保持方案應當報原審批部門重新審核。

五、關於水土保持方案具體劃分標準是什麼？

《辦法》明確生産建設項目編制水土保持方案分為報告書和報告表兩類，即徵佔地面積5公頃以上或者挖填土石方總量5萬立方米以上的生産建設項目，應當編制水土保持方案報告書；徵佔地面積0.5公頃以上、不足5公頃或者挖填土石方總量1000立方米以上、不足5萬立方米的生産建設項目，應當編制水土保持方案報告表；徵佔地面積不足0.5公頃並且挖填土石方總量不足1000立方米的生産建設項目，不需要編制水土保持方案，但應當按照水土保持有關技術標準做好水土流失防治工作。

六、關於水土保持方案審批權限是如何規定的？

《辦法》本著便於執行、方便相對人的原則，明確水土保持方案（含報告書和報告表）審批實行由生産建設項目立項部門的同級水行政主管部門審批。跨行政區域的生産建設項目，其水土保持方案由共同的上一級人民政府水行政主管部門審批。值得注意的一點是，根據同級審批規定，目前部分項目的水土保持方案審批權限會發生變化，各級水行政主管部門要做好受理把關，嚴格按照審批權限開展相關工作。

七、關於水土保持監督檢查有哪些規定？

依照水土保持法第二十九條規定，《辦法》明確各級水利部門要充分運用衛星遙感、無人機、大數據、“互聯網+監管”等手段，對水土保持方案實施、水土保持監測、水土保持監理、水土保持設施驗收情況進行監督檢查，對發現的問題依法依規處理。同時，《辦法》特別明確，各級水利部門在監督檢查中發現生産建設項目水土保持設施自主驗收存在弄虛作假或者不滿足驗收標準和條件而通過驗收的，視同為水土保持設施驗收不合格。

八、在推進《辦法》實施方面有哪些考慮？

一是及時部署工作。指導地方結合中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發的《關於加強新時代水土保持工作的意見》以及黃河保護法、黑土地保護法等的要求，切實抓好《辦法》的貫徹落實。修訂生産建設項目水土保持方案審批行政許可實施規範、水土保持方案審批辦事指南等，全面落實《辦法》關於水土保持方案審批條件、審批方式等的規定，推進行政許可標準化、規範化、便利化。

二是加強宣傳解讀。通過水利部網站、水土保持生態建設網等媒體，全面介紹《辦法》的修訂背景、修訂思路和主要內容，並開展深度解讀，強化社會公眾水土保持理念。在面向地方水土保持監管人員的有關會議、培訓班上詳細解讀修訂後的《辦法》，加深基層水行政主管部門對政策的理解，做好生産建設項目水土保持方案審批和監管工作。同時，通過政務服務平臺、公眾諮詢等方式，及時解決生産建設單位和基層在落實《辦法》中遇到的實際問題。

三是抓好督查考核。強化地方規定備案管理，指導各省級水行政主管部門嚴格依據《辦法》精神，制定具體規定。結合常態化水土保持監管履職督查，對《辦法》執行情況進行檢查和指導，並納入對各省級人民政府實施全國水土保持規劃情況的年度評估。