18世紀開始的那場工業革命改變了世界。因那場革命而産生的工業化道路卻在20世紀走到了盡頭。2002年世界首腦會議終於達成共識：經濟、社會、環境必須相互協調才能可持續發展。中國已將可持續發展確定為基本戰略。中央近年提出的樹立科學發展觀、構建和諧社會、建設資源節約型和環境友好型社會等一系列新理念，正是以可持續發展為核心。

　　美國的萊思特·布朗先生説：“由於中國如此龐大的人口，人類迄今為止走過的所有發展道路對中國都不能適用。要不了多久，中國非得開拓一條全新的航道不可。這個發明了造紙術與火藥的民族，現在面臨一個跨越西方發展模式的機會，向世界展示怎樣創造一個環境上可持續的經濟。中國若成功了，就能為全世界樹立一個光輝的楷模，為人仰慕傚法；中國若失敗了，所有的人都將為此付出代價。”因此，能否實現可持續發展從理念到行動的轉變，決定著中華民族偉大復興事業的成敗。沒有一個中國人希望失敗。

　　一、可持續發展呼喚戰略環評

　　上世紀60年代，西方社會主流認識也是將單純的經濟增長等同於社會發展，導致環境危機在80年代全面爆發，既制約了經濟增長，也影響了人體健康、社會公平、政治穩定與文明延續。為此，西方的環保思想便從“末端治理”、“生産過程控制”過渡到第三階段，即“源頭防治”。這一痛苦的認識過程，是發展觀昇華的過程，是可持續發展理念産生的過程，是解決環境問題整體戰略提出的過程。所謂戰略環評，即是“從源頭和過程控制”戰略思想的集中體現；即是對政策、法規、規劃、計劃中的資源環境承載能力，進行深入的分析預測和科學評價；即是採取預防措施或者其他補救措施，從源頭上控制環境污染。

　　戰略環評制度産生於美國1969年的《國家環境政策法》。該法案提出“在對人類環境質量具有重大影響的每一項建議或立法建議報告和其他重大聯邦行動中，均應由負責官員提供關於該行動可能産生的環境影響説明”。上世紀70年代中期，歐美其他國家開始將環境影響評價的應用擴展到戰略層次。80年代末，戰略環評開始被全世界廣泛接受，作用於戰略實施全過程（政策－計劃－規劃－項目），新的環境影響評價體系逐漸形成。如今，美國政府已經編制了好幾百部“戰略環境影響報告”。加拿大《關於政策和計劃建議的環境評價程序》規定所有聯邦政策和計劃，都必須經過戰略環評。英國、荷蘭、丹麥、瑞典等許多國家也都建立了戰略環評系統。1993年，歐盟發佈文件規定，今後凡有可能造成顯著環境影響的開發活動或新的立法議案必須經過戰略環評。在亞洲，韓國環評法要求國家及地方政府在制定實施各種政策與計劃時必須進行戰略環評。日本出臺了一整套“計劃環境評價體系”，專門用於區域開發計劃中的戰略環評。以上國家的實踐表明，戰略環評是將可持續發展戰略從宏觀、抽象概念落實到實際、具體方案的橋梁，是環境與發展綜合決策的制度化保障。

　　我國在上世紀60年代正處於十年文革，認為當時西方發生的環境公害，正是“資本主義制度的不治之症，即生産資料的私人佔有和生産的社會化在自然資源方面存在著不可調和矛盾的必然産物”，社會主義由於消滅了私有制，是有計劃按比例地發展國民經濟，所以不可能導致環境公害的發生。但實際上，我們也先後模倣著蘇聯與歐美傳統工業發展的模式，如今，模倣這一高耗能高污染模式所帶來的惡果，正在中國重現。中國面臨著經濟高速增長和環境資源嚴重不足的矛盾，傳統經濟增長模式對人類生存環境已構成重大威脅。以往的教訓證明，如果決策部門在提出政策和規劃時能更多考慮環境影響，並積極採取應對措施，不僅可以防止環境污染和生態破壞，也可大大減少經濟損失和社會矛盾；如果不從各種開發建設活動的源頭去預防環境問題的産生，我們將永遠陷於防不勝防、治不勝治的惡性循環，並將在未來付出更大的政治成本與經濟代價。

　　缺少環境考慮的規劃與決策必帶來深刻的教訓。由於我國在過去制定重大經濟政策時很少考慮可能將産生的環境後果，以致于在執行的過程中引發了大面積的環境污染和生態破壞，至今遺患無窮。例如現有的大都市由於在規劃中沒有充分考慮環線路網帶給城市交通、市民居住、環境安全的負面影響，如今已使大都市交通長期擁堵不堪，城市佈局像“攤大餅”一樣地無限擴張，加劇了城區內空氣污染和熱島效應。再如中西部省區在做能源、電力、重化工基地建設規劃時，由於沒有考慮到發展這些重污染行業必會與脆弱的生態環境産生尖銳矛盾，尤其是區域內有限的淡水資源根本無法支撐如此規模的開發活動，現已造成了幾代人都難以恢復的生態問題。總之，我們當年大大小小的規劃和政策由於沒有充分考慮到環境資源的可持續發展，致使我國的經濟仍是拼資源、拼環境的粗放型增長。中國已成為煤炭、鋼鐵、銅的世界第一消費大國，第二大石油和電力消費國。能源、原材料産量的增幅已遠遠高於同期GDP增幅。中國原油消耗量佔世界消耗量的7.4％、原煤佔31％、鐵礦石佔30％、氧化鋁佔25％，而創造的GDP僅是世界的4％。8個高耗能行業的單位産品能耗平均比世界先進水平高47％。全世界20個污染最重的城市，中國佔一半。中國人口占世界21％，但人均石油佔有量僅是世界1.8％，天然氣是0.7％，鐵礦石是9％，銅礦是5％，鋁土礦是2％，因此，我們已經不可能靠國內資源來支撐今後的發展。到2010年，我國的石油對外依存度將達到60％，鐵礦石是57％，銅是70％，鋁是80％。面對如此巨大壓力，中國的資源環境無法承載，世界的資源恐怕也難以支撐。

　　解鈴還需繫鈴人。要從決策入手，從宏觀角度出發，根據我國現有的資源與環境承載能力，制定出適合我國長時期發展的各項政策。我國的可持續發展，在於樹立可持續發展理念，在於制定可持續發展戰略，而凡可持續發展戰略必然包括戰略環境影響評價。

　　從制度體系上看，我們原來只注重對建設項目開展環境影響評價，但建設項目只處於整個決策鏈（戰略、政策、規劃、計劃、項目）的末端，所以建設項目環評也只能補救小範圍的環境損害，無法從源頭上保護環境，也不能指導政策或規劃的發展方向，更不能解決開發建設活動中産生的宏觀影響、間接影響、二次影響、累積影響。2003年9月1日開始實施的《中華人民共和國環境影響評價法》中確定了戰略環評的地位。該法明確要求對土地利用規劃，區域、流域、海域開發規劃和10類專項規劃進行環境影響評價，這是對我國環境影響評價制度的重大完善。

　　歷史的教訓不能重復，已傷痕纍纍的生態環境再也經不起破壞與摧殘。為了真正落實科學發展觀，為了真正構建和諧社會，為了真正貫徹可持續發展戰略，戰略環評必須得以重視，戰略環評的理論與技術必須加以研究，戰略環評的制度必須付諸實踐。

　　二、規劃環評是戰略環評的切入點

　　什麼是規劃環評？規劃環評是戰略環評的重要組成部分。戰略環評分為法規、政策、規劃環評，由於我國環評法中只規定了規劃環評，因此只能將規劃環評作為戰略環評與綜合決策的落腳點，推進規劃環評就是推進戰略環評。規劃環評評價的對像是在政策法規制定之後，項目實施之前，對有關規劃的資源環境可承載能力進行科學評價。相比項目環評，規劃環評真正開始實現了從微觀到宏觀，從尾部到源頭，從枝節到主幹，從操作到決策的轉變和飛躍，是環境影響評價制度的一次根本性改革。有了規劃環評這項法律制度，就可以把環境因素納入到國民經濟與社會發展的綜合決策之中，就可以按照環境資源的承載能力和容量要求，對區域、流域、海域的重大開發活動、生産力佈局、資源配置，提出更加科學合理的建議，以保證經濟社會健康有序向前發展。

　　《中華人民共和國環境保護法》規定：環境包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。戰略環境評價的評價對象當然也就不再是狹義的水、氣、聲、渣，而是包括自然界和社會經濟更為廣義的大環境。戰略制定運作的過程本身就是對人們經濟行為（生産與消費）的調整，就是對社會資源的再分配。既然所制定的一系列戰略所産生的經濟行為會對環境造成影響，那麼戰略環境影響評價就是對這種影響作出科學的評價。從理論上講，政策戰略環評應先行之，區域與行業的規劃環評次之，而建設項目的環評則再次之。因為政策戰略環評是真正意義上以主動積極的態度，對人類大規模開發活動進行預先評價，為領導層決策提供更具前瞻性和科學性的依據。但就中國現有國情而言，戰略環評的切入點只能在規劃環評。規劃環評已經比建設項目環評定位更高，範圍更廣。規劃環評的主要作用在於：

　　一是規劃環評注重分析規劃中對環境資源的需求。根據環境資源對規劃實施過程中的實際支撐能力提出相應措施。環境戰略資源有5個，即能源資源、淡水資源、耕地資源、礦産資源、生物資源。中國這5大資源沒一樣不缺。我國人均耕地資源大約是美國的1/10，加拿大的1/30；人均淡水資源是世界平均水平的1/4，京津塘地區更是世界平均水平的1/16。如此有限的資源再遭受污染和破壞，那我們的可持續發展也就成了一句空話。因此必須通過規劃環評來綜合分析環境資源對經濟社會發展的承載能力，設定開發強度的限制，提出切實可行的應對措施。

　　二是規劃環評最提倡開發活動全過程中的循環經濟理念。傳統的生産力佈局注重資源條件、市場條件、運輸條件和勞動力條件，而忽視生態與環境條件。通過規劃環評，就可以更全面更綠色地設計産業結構，延長産業鏈條，縮短産業之間的鏈結縫隙，儘量使産業上下游結合起來，將上遊産業的“廢物”變成下游産業的原料。“吃幹榨盡”，使物質最大限度地轉化為財富和價值。

　　三是規劃環評能保證規劃與環境政策、法規的協調性。長期僵化的計劃經濟體制，導致條塊和部門分割，地方和部門關起門來閉門造車，使得各種規劃之間矛盾重疊。通過規劃環評能夠搭建一個平臺，即是將社會、環境和經濟作為一個整體綜合性地考慮，強調各地和各部門發展規劃的協調性、公平性和均衡性，從而減少不同部門和地區間在資源環境方面的矛盾和衝突，打破行業壟斷和行政區劃，對資源總量與環境容量進行優化配置，使資源分佈和生態功能區域的劃分更加科學有機地結合。

　　四是規劃環評會考慮規劃區域內的環境累積影響。在項目環評中，即使每個建設項目環境影響能夠做到達標排放，但大環境中的污染總量仍是遞增的，這些“達標的”、“微小的”影響疊加起來就會突破環境容量，影響到整體的環境質量。比如，北京市所有的汽車都有環境綠色標識，但由於汽車總量在增加，北京城市道路上的大氣污染仍呈上升趨勢，局部路段存在著光化學污染威脅。通過規劃環評，能夠設定整個區域的環境容量，能夠限定區域內的排污總量，能夠將區域經濟發展規模控制在生態環境容量許可的範圍內。

　　五是規劃環評可以提升社會評價的高度。許多規劃的實施，由於資源的枯竭與環境的破壞，可能會帶來一系列社會問題，而這些社會問題解決不當又會導致新的環境污染和生態破壞。例如庫區移民，如果單純的就地後靠，單純的發展農業，無疑會加重水土流失。因環境問題而引發的社會影響，必須在規劃環評中能得到充分關注並做出相應預防措施。

　　六是規劃環評能綜合考慮間接連帶性的環境影響。如我國的電力緊張，在電力發展規劃的環評中就必須綜合考慮到火電、水電和核電的環境影響，同時，還要考慮到在採掘、運輸環節的環境影響。再如全國高速公路網規劃了8.5萬公里的國道線，路修好了以後，必然會刺激汽車製造和石油開發，也必然會帶來更多的資源環境問題，這些間接的環境影響應當通過規劃環評預先提出綜合性建議。

　　七是規劃環評肯定能促進政務公開和公眾參與。規劃環評比項目環評更能為公眾提供範圍更廣、層次更高的平臺，使公眾能及早地對關涉他們切身利益的發展規劃享有知情權與發言權。規劃環評對協調政府、企業、公眾的環境權益具有非常積極的意義，可以有效推進政府決策的民主化與科學化。

　　三、戰略環評必須進入宏觀經濟決策程序

　　促進政府決策科學化與民主化，一直是我國行政和政治體制改革的重要內容。戰略環境評價以全面協調的可持續發展為最終目標，有利於打破部門界限與地區界限，解決條塊分割和部門分割，避免盲目建設和重復建設，變過度開發為適度開發，變無序開發為有序開發，變短期開發為持久開發。也有利於促使各部門將相關政策整合起來，創建更加科學民主的決策機制。

　　實現可持續發展的戰略目標當然不僅僅是環保部門，而是所有決策部門共同的責任。規劃環評能否被大力推廣和開展，必須得到相關部門的認同與支持。從美國《國家環境政策法》的實施經驗看，該法一齣臺，便經歷了“遭遇堅決抵觸”、“部分程度的接受”、“全面積極的參與”三個階段，現如今美國所有的政府部門都已對戰略環評積極支持。他們都認識到可以通過戰略環評來完善本部門的政策規劃，既符合本部門利益，也符合國家整體利益。

　　規劃環評作為戰略環評的重要組成部分，在中國已實施近兩年，成績顯著。可以説，環境影響評價制度作為落實科學發展觀、促進人與自然和諧的重要措施之一，已經開始逐步進入到國家宏觀經濟決策程序。一些地區為規劃環評工作的開展進行了有益的實踐。上海市與河北省就對規劃環評發佈了政府令和文件，推動了轄區內的規劃環評，為我國規劃環評的開展積累了寶貴的經驗。

　　我國規劃種類繁多。從時間和性質上可粗分為：20年的遠景規劃，5年到10年間的長期規劃，5年內的短期規劃。我們要搞戰略環評或規劃環評，最注重的是5年短期規劃和10年長期規劃。在今後的發展中，我國將依法在土地開發、流域、區域和海域三個不同區域以及工業、農業、能源、城市建設、交通和林業等十個專項規劃中大力開展不同層次的規劃環評。

　　開展戰略環評的難度也不小。缺乏系統的戰略環評理論和技術方法，部門間的合作機制沒有建立，國內戰略環評隊伍比較薄弱，等等。但為了使我國的戰略環評儘快與國際接軌，從而為國家的可持續發展提供政策與規劃上的保障，我們必須以最快的速度推進這項工作。

　　一是確定處理原則。對未列入專項規劃且規劃未經環境影響評價的項目，原則上不受理項目環評報告；項目在規劃中，但規劃未依法進行環評的，原則上暫緩受理項目環評報告；對於已開展規劃環評的，規劃內建設項目的環境影響評價工作可以依法在審批程序上和內容上予以簡化。

　　二是和有關部門一道制定規劃環評的管理細則。要明確環保部門在規劃環評中的統一管理作用，對規劃環評的經費、程序、內容、方法等問題予以全面規範。探索人大、政協和環保部門如何聯合推動規劃環評工作，保證規劃環評及其審查論證的有序開展，促使規劃環評的結論在規劃最後決策時能予以落實。

　　三是提高規劃環評的整體水平。推薦一批從事宏觀經濟技術研究與規劃編制單位，作為規劃環評編制單位。充實規劃環評編制隊伍，制定重點領域和行業規劃環評的技術導則，開展多種形式的技術培訓和交流，提高理論和實踐能力。

　　四是提高規劃環評中的公眾參與能力。充分利用媒體向公眾宣傳普及“環評法”，使公眾認識到各類發展規劃對自身環境可能産生的重大影響，從而能自覺主動參與對規劃環評的監督，成為推動規劃環評的主要力量。公眾參與規劃環評是環評法中大力提倡的。要建立科學理性的公眾參與機制，以保障公眾對關涉國計民生規劃的知情權與監督權。

　　五是選擇一些發展和環保矛盾突出的省市開展規劃環評試點。根據不同區域的資源條件、産業現狀、生態環境承載能力，來幫助這些省市確定可持續發展的總體戰略思路，從而促進省市範圍內的生産力合理佈局、資源優化配置、産業結構調整、可再生能源開發。在規劃環評完成之前，要暫緩、限制和停批有可能加重這些區域環境污染和生態破壞的某些行業建設項目。

　　我們知道，雖然規劃環評可以解決許多項目環評所無法解決的環境問題，但規劃環評的層次仍不夠，許多更大的環境問題，需要在更高層次即大政策層面予以解決。因此，我們還將儘快開展相應的立法準備和政策試點，爭取早日將政策環評納入法規程序。

　　“前事不忘，後世之師”，人類幾千年的發展，用血的代價換來了這樣的共識：可持續發展是人類未來發展的共同方向。發展必須要有戰略，發展戰略必須能夠可持續，衡量發展戰略是否可持續，戰略環境影響評價就是標尺之一。因此説，中國的可持續發展目標需要一個個發展戰略通過戰略環評來落實，中國的經濟發展與環境保護的矛盾要靠戰略環評來緩解。戰略環評需要決策層的重視與支持，需要各部門間的協作與交流，需要公眾的參與與監督。這是一個新生而艱巨的事業，期待每個人為之加瓦添磚。