站在新的歷史起點上
——關於“十一五”時期國民經濟和社會發展的目標
國家發改委主任 馬凱
黨的十六屆五中全會審議通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》），綜合考慮未來五年我國所處的發展階段、發展趨勢、發展條件和面臨的矛盾與挑戰，從全面建設小康社會、加快社會主義現代化建設出發，提出了符合我國國情、順應時代要求、凝聚人民意願的發展目標。這對於統一思想、明確方向、激昂鬥志、堅定信心，促進國民經濟持續快速協調健康發展和社會全面進步，具有重大意義。
“十一五”規劃目標的時代背景
準確把握“十一五”時期我國發展所處的時代背景，是科學確定發展目標的前提。
“十一五”規劃是黨的十六大提出全面建設小康社會宏偉目標後編制的第一個五年規劃。經過全黨和全國各族人民的共同努力，我們勝利實現了現代化建設“三步走”戰略部署的第一步、第二步目標，人民生活總體上達到小康水平。黨的十六大明確了第三步戰略部署的階段性目標：在本世紀頭二十年，全面建設惠及十幾億人口的更高水平的小康社會，使經濟更加發展、民主更加健全、科教更加進步、文化更加繁榮、社會更加和諧、人民生活更加殷實。實現全面建設小康社會的目標，要經過三個五年規劃的努力。“十一五”時期，是全面建設小康社會承前啟後的關鍵時期。“十一五”發展目標的確定，既要體現承繼前一階段良好發展勢頭的要求，又要體現為後十年的發展打好基礎的要求；既要與全面建設小康社會的目標相銜接，又要體現五年時期的階段性；既要積極向上、鼓舞人心，給市場良好的預期，給人民以希望，又要實事求是、切實可行，充分考慮發展階段和各種瓶頸約束條件，充分估計各種不確定性因素，使提出的發展目標經過努力能夠實現。
“十一五”規劃是黨中央提出科學發展觀和構建社會主義和諧社會重大戰略思想後編制的第一個五年規劃。科學發展觀和構建社會主義和諧社會的提出，是我們黨領導發展的理念和治國理念的昇華。“十一五”規劃必須以科學發展觀統領經濟社會發展全局，把科學發展觀作為“一條紅線”貫穿始終。發展目標的確定必須體現科學發展的要求，引導各方面轉變發展觀念、創新發展模式、提高發展質量，把經濟社會發展轉入科學發展的軌道。做到“五個突出”：按照以人為本的要求，突出人文的、社會的目標；按照統籌城鄉、區域發展的要求，突出城鄉和區域協調發展的目標；按照轉變經濟增長方式的要求，突出結構和效益的目標；按照可持續發展的要求，突出提高資源利用效率、保護生態環境的目標；按照構建社會主義和諧社會的要求，突出公共事業和公共服務的目標。
“十一五”規劃是在社會主義市場經濟體制初步建立但又不夠完善的體制背景下編制的規劃。“十一五”規劃既不同於計劃經濟佔主導地位下的規劃，也不同於計劃經濟與市場經濟兩種體制膠著狀態下的規劃。體現社會主義市場經濟體制初步建立的特徵，在發展目標的選擇上，就要減少主要由市場機制發揮作用、由企業自主決策的一些産品産量目標。體現社會主義市場經濟體制還不夠完善的特徵，在發展目標的選擇上，就既要把改革放在突出重要的位置，明確深化改革的階段性目標，又要突出政府履行職責，體現政府承諾的發展目標。
“十一五”規劃是在經濟全球化趨勢增強、我國加入世界貿易組織過渡期即將結束背景下編制的規劃。我國經濟與世界經濟的聯絡日益緊密，我國的經濟發展對世界經濟的影響越來越大，受世界經濟和國際市場波動的影響也在加大。“十一五”規劃的第一年，我國加入世界貿易組織後主要産業和産品的過渡期將結束。在這種國際環境下，我們必須用更廣闊的全球視野來謀劃未來的發展，增強在經濟全球化趨勢深入發展和我國全面開放條件下謀劃發展的能力，妥善應對擴大開放過程中面對的各種挑戰和風險。確定的發展目標，既要體現抓住機遇、加快發展的緊迫感，又要充分考慮世界政治經濟的不確定性，考慮到可能遇到的新挑戰，考慮到利用兩個市場、兩種資源可能帶來的風險。
“十一五”規劃是在我國發展進入新的發展階段背景下編制的規劃。從經濟發展週期看，從“十五”中期開始，我國徹底擺脫了亞洲金融危機的陰影，經濟發展進入新一輪增長的上升期。同時，經濟運行中也出現了一些不穩定、不健康因素，部分産業低水平盲目擴張、生産能力過剩等不良後果，在“十一五”開局之年很可能顯現。確定“十一五”的發展目標，既要考慮到盡可能延續前兩年增長的好勢頭，保持國民經濟平穩較快增長；又要考慮到消化盲目擴張帶來的生産能力過剩、銀行不良貸款增多等不良後果，努力化解積累的矛盾和問題，引導各方面著力增強自主創新能力，推進經濟結構調整，轉變經濟增長方式，實現又快又好的發展。
“十一五”規劃目標的主要內容
《建議》指出，綜合考慮未來五年我國發展趨勢和條件，“十一五”時期要實現國民經濟持續快速協調健康發展和社會全面進步，取得全面建設小康社會的重要階段性進展。這是黨中央對“十一五”發展目標的總要求。同時，《建議》從經濟增長、資源環境、自主創新、改革開放、社會發展、人民生活和民主法制等七個方面明確了“十一五”時期的主要目標，體現了“十一五”時期的階段性特徵和落實科學發展觀的基本要求。
在優化結構、提高效益和降低消耗的基礎上，實現2010年人均國內生産總值比2000年翻一番。這是根據黨的十五大、十六大精神，充分考慮“十五”時期發展的實際，從産出方面提出的代表性目標。國內生産總值是反映一個國家經濟規模、綜合實力的代表性指標，國內生産總值增長速度是確定其他發展目標的重要基礎，也是制定宏觀調控政策的重要依據。黨的十五大和十六大明確要求，到2010年要實現國內生産總值比2000年翻一番。“十五”時期，我國年均經濟增長預計將達到8.8％，超出實現國內生産總值翻一番要求的7.2％的速度。據此測算，“十一五”時期年均增長速度達到5.7％左右，就可以實現經濟總量十年翻一番。這樣一個目標明顯偏低，不符合我國經濟發展的實際。“十一五”時期，我國具備經濟持續較快增長的市場空間、物質基礎、體制保障和較為有利的國際環境。《建議》在國內生産總值翻一番的基礎上提出了更高的目標，要求實現人均國內生産總值翻一番。考慮人口增長因素，“十一五”時期國內生産總值年均增長只要達到7.5％左右，即可實現人均國內生産總值翻一番的目標。從需求和供給條件分析，7.5％目標的實現是可能的，與“十五”時期年均增長8.8％的速度相比也是比較穩妥的。為避免單純追求增長速度的傾向，《建議》還明確要求，實現人均國內生産總值翻一番，必須建立在優化結構、提高效益和降低消耗的基礎上。
資源利用效率顯著提高，單位國內生産總值能源消耗比“十五”期末降低20％左右，生態環境惡化趨勢基本遏制，耕地減少過多狀況得到有效控制。這是從我國土地、淡水、能源、礦産資源和環境對經濟發展已構成嚴重制約的實際情況出發，在投入方面提出的重要目標。我國資源稟賦較差，生態環境比較脆弱，支撐經濟增長的能源和重要礦産資源都嚴重短缺，又處於工業化和城鎮化加速發展的時期，必須較大幅度地降低資源消耗，提高資源利用效率，以盡可能少的資源消耗和生態環境代價實現經濟的較快發展，這樣才能有效化解人口資源環境與經濟發展之間的尖銳矛盾。《建議》要求，到2010年，單位國內生産總值能源消耗要比2005年降低20％左右，這意味著“十一五”時期年均節能率要達到4.4％左右。1980年至2004年，我國按2000年價格計算的萬元國內生産總值能耗由4.29噸標準煤下降到1.58噸標準煤，年均節能率為4.1％，基本是用能源消耗翻一番支撐了經濟總量翻兩番。雖然這幾年我國能源消耗增長速度快於經濟增長速度，但這並不代表我國經濟發展的常態，也説明我們節約能源的潛力還很大。“十一五”時期，只要我們進一步強化能源節約的政策導向，大力調整優化産業結構，大力開發和推廣應用節能技術，加強能源生産、運輸、消費各環節的管理，這一目標是可以實現的。《建議》還針對這幾年我國生態環境惡化趨勢沒有得到遏制、土地特別是耕地減少過多的情況，要求基本遏制生態環境惡化趨勢，有效控制耕地減少過多狀況。節能、生態環境、節地三個目標，充分體現了《建議》落實科學發展觀，堅持實施可持續發展戰略，加快建設資源節約型、環境友好型社會的政策導向。
形成一批擁有自主知識産權和知名品牌、國際競爭力較強的優勢企業。這是把增強自主創新能力作為調整産業結構、轉變增長方式的中心環節，使企業成為自主創新主體的具體體現。破解資源環境對發展的瓶頸制約，改變單純靠資源投入、靠資金投入、靠簡單勞動支撐經濟發展的局面；實現産業結構由高消耗向高效率、由粗加工向精加工轉變的優化升級；增強我國的國際競爭力和抗風險能力，真正自立於世界民族之林，都要求我們必須大力推進技術創新、産品創新、品牌創新、企業創新，走出一條掌握更多核心技術、擁有更多自主知識産權、涌現更多世界知名品牌的發展之路。企業是市場競爭和創造財富的主體，也是實現自主創新的主體。隨著經濟全球化的深入發展和科技進步，那些擁有自主知識産權和知名品牌、具有全球配置資源能力、左右世界競爭格局的跨國公司愈加成為世界經濟的主導力量。我國只有形成一批這樣的企業，才能適應全球經濟競爭、科技競爭的形勢，才能有效化解科技瓶頸和資源瓶頸制約，也才能逐步使我國的經濟發展從單純的技術引進、加工組裝向自主創新、自主製造轉變，從單純依靠低價優勢、數量優勢向技術優勢、品牌優勢轉變，逐步改變單純依靠消耗資源和污染環境為代價的低端産品“世界工廠”的格局。
社會主義市場經濟體制比較完善，開放型經濟達到新水平，國際收支基本平衡。這是實現科學發展的必然要求和有力保障，也是實現又快又好發展的強大動力。改革開放以來，我國各領域的改革都取得了重大進展，社會主義市場經濟體制初步建立。但體制機制障礙依然不同程度地制約著發展，改革不到位、體制機制不完善是經濟社會發展中諸多矛盾和問題産生的重要根源。這一問題不解決，深層次的矛盾就難以化解，發展不僅難以全面和協調，而且也難以持續。我國的對外開放已經發展到把提高開放水平和質量放在更重要位置的階段。我國具備全方位、多層次、寬領域參與經濟全球化的綜合優勢，具備繼續較大規模承接國際投資和産業轉移的條件。“十一五”時期，我國對外開放面臨更加複雜的國際環境，經濟全球化既孕育著機遇，也潛伏著風險。近幾年圍繞紡織品出口、知識産權、人民幣匯率、能源資源等方面的外部壓力逐步加大，今後來自國際社會的技術壁壘、環境壁壘、反傾銷等貿易摩擦也會增多，新的矛盾和問題還會繼續出現。在這種形勢下，《建議》明確“十一五”時期改革開放的階段性目標，有利於引導各方面把工作重點轉向突破體制瓶頸、轉變對外貿易增長方式、提高利用外資水平上。
普及和鞏固九年義務教育，城鎮就業崗位持續增加，社會保障體系比較健全，貧困人口明顯減少。這是針對我國社會發展中存在的四個突出問題提出的導向性目標。發展義務教育、健全社會保障、促進就業、扶貧減貧是政府應該提供的公共服務，是政府的重要職責。我國城鄉、區域發展的不平衡，首先表現在生活在農村和城市的居民、居住在不同區域的人口享有的公共服務有較大差別；居民收入分配的差距，也主要在於公共服務分配不公，導致了人們參與發展的起點不公、就業機會不公。因此，健全並公平地分配公共服務，是“十一五”時期社會發展的首要任務。發展教育既是滿足人的全面發展的需要，也是實現從人力資源大國向人力資本強國轉變的根本途徑。我國各級各類教育都取得了較快發展，但最薄弱的環節仍然是義務教育，特別是農村義務教育。儘管總體上我國已基本普及九年義務教育，但仍有部分農村地區、民族地區、農村貧困家庭子女沒有完全、真正享受九年義務教育，輟學率很高。所以，普及和鞏固九年義務教育仍要作為教育發展的重中之重。就業是關係人民群眾切身利益的問題，也是我們要長期面對的難題。未來一個時期，我國城鎮新成長勞動力、城鎮下崗失業人員再就業、農村富餘勞動力轉移就業等三方面的壓力都很大，就業矛盾十分尖銳。要堅持把促進就業放在優先位置，實施積極的就業政策，千方百計擴大就業。健全社會保障體系，既有利於擴大消費需求，使經濟增長更多地建立在國內消費需求增加的基礎上，也是社會穩定的基石，有利於社會和諧進步。經過多年努力，我國的社會保障體系建設已經取得了重要進展，但仍不適應保障人民群眾基本生活的要求。要通過繼續完善城鎮職工各項保險制度、解決進城務工人員社會保障問題和積極探索建立農村最低生活保障制度等措施，逐步健全社會保障體系。扶貧減貧是政府的重要職責。我國扶貧工作取得了顯著成效，貧困人口大幅度減少，但扶貧減貧的任務還相當艱巨。即使按年人均純收入不足668元的低標準，農村絕對貧困人口仍有2610萬人，全國還有2200萬領取最低生活保障的城鎮人口。“十一五”時期，必須進一步加大扶貧工作力度，努力減少貧困人口。
城鄉居民收入水平和生活質量普遍提高，價格總水平基本穩定，居住、交通、教育、文化、衛生和環境等方面的條件有較大改善。提高城鄉居民收入水平和生活質量，既是我們發展經濟的根本目的，也是推動經濟發展的內在動力。《建議》把人民群眾的根本利益作為出發點和歸宿，要求在經濟發展的基礎上不斷提高城鄉居民的收入水平和生活質量，努力改善城鄉居民的居住、交通、教育、文化、衛生和環境等方面的條件。這既體現了貫徹“三個代表”重要思想，體現了堅持以人為本的科學發展觀，又有很強的針對性，對提高城鄉居民的消費能力、扭轉經濟增長過多依靠投資和出口帶動的局面具有重要意義。價格總水平既是宏觀調控的重要目標，也是保障人民生活水平不斷提高的重要前提，必須在經濟發展中穩定價格。隨著人民生活從溫飽型小康向全面小康邁進，城鄉居民的消費需求也從傳統的吃飽穿暖，轉向提高居住水平，改善出行條件，豐富文化教育生活，追求環境優美等。《建議》適應城鄉居民需求結構的這種變化，突出強調要改善居住、交通、教育、文化、衛生和環境等方面的條件，這既具有很強的針對性，也使發展目標更貼近百姓，有利於激發人民群眾投身經濟社會發展的熱情。
民主法制建設和精神文明建設取得新進展，社會治安和安全生産狀況進一步好轉，構建和諧社會取得新進步。構建社會主義和諧社會是我們始終追求和長期奮鬥的目標，也是經濟社會發展的重要保障，只有經過長期奮鬥、不懈努力才能逐步實現。在不同的發展階段，和諧社會建設有不同的具體目標。社會主義民主政治建設和精神文明建設，既是中國特色社會主義事業總體佈局的重要組成部分，又是推進和諧社會建設不可或缺的重要內容和營造社會和諧的重要保障。安全生産和社會治安是經濟社會發展中兩個十分突出的問題，涉及千家萬戶，關係人民切身利益，群眾十分關心，黨和政府也十分重視。所以，《建議》在發展目標中，著重就民主法制、精神文明、社會治安和安全生産提出了目標要求。
“十一五”規劃目標的突出特點
《建議》提出的規劃目標，全面體現了科學發展觀和構建社會主義和諧社會兩大戰略思想，在目標體系、目標結構和具體內容上具有鮮明的特點。
緊扣主題。“十一五”時期是我國經濟社會發展的關鍵時期，“十一五”規劃是全面建設小康社會進程中的關鍵規劃。確定導向清晰的發展目標，對於引導各方面更新發展理念、創新發展思路、轉變發展模式至關重要。《建議》確定的發展目標，充分體現了“立足科學發展，著力自主創新，完善體制機制，促進社會和諧”的主題。緊扣立足科學發展的主題，明確了經濟增長的目標，也提出了單位能源消耗降低20％的具體指標；緊扣著力自主創新的主題，明確提出要形成一批擁有自主知識産權和知名品牌、國際競爭力較強的優勢企業；緊扣完善體制機制的主題，明確提出了社會主義市場經濟體制比較完善、開放型經濟達到新水平的目標要求；緊扣促進社會和諧的主題，明確提出了構建和諧社會取得新進步，以及民主法制和精神文明建設等方面的目標。
統籌兼顧。我國經濟社會發展面臨的任務，需要妥善處理的各種十分艱巨複雜的矛盾問題，在世界經濟發展史上少有先例。《建議》確定的發展目標，充分體現了我們黨長期堅持的統籌兼顧的思想方法。七個方面的發展目標，既反映了抓住機遇、加快發展的願望，更體現了正視問題、科學發展的要求；既提出了經濟發展目標，更突出了自主創新、資源環境、改革開放、社會和諧、人民生活等方面的目標；既符合《建議》的定位，提出了戰略性、方向性的目標，也提出了兩個具體的、量化的指標。特別是，既從産出方面提出了經濟增長的指標，也從投入方面提出了約束性強的能耗指標。這在黨中央歷次制定的國民經濟和社會發展規劃《建議》中還是首次，表明我們黨駕馭推動發展的能力更加成熟和理性。
區分功能。《建議》提出的目標按其性質和功能，分為導向性、預期性和約束性三類。導向性目標是政府希望的發展方向，主要依靠市場主體的自主行為實現，政府通過創造良好的環境，引導市場主體的行為方向，使其與政府希望的發展方向盡可能保持一致。預期性目標是凝聚了人民意願的國家戰略意圖，是在導向性基礎上進一步強化了實現意願的目標，政府要綜合運用經濟政策引導市場資源配置，努力爭取實現。約束性目標是在預期性基礎上進一步強化了政府實現意願的目標，是中央政府對地方政府和中央政府有關部門提出的工作要求，政府要通過合理配置公共資源和有效運用行政力量確保實現。同時，《建議》提出的目標，對不同地區要求的程度不同。上述考慮，將在國務院編制“十一五”規劃《綱要》中落實。
與時俱進。“十一五”規劃是在我國發展進入關鍵階段，改革開放面臨新形勢下制定的。《建議》確定的發展目標，充分反映了發展的階段性特徵和時代背景，體現了我們黨與時俱進的風範。比如，根據“十五”時期經濟發展的實際情況，《建議》與時俱進地調整修訂了黨的十五大、十六大已經確定的目標。再如，根據我國資源環境狀況與經濟發展的矛盾已經上升到現階段我國現代化建設主要矛盾之一的情況，《建議》對今後五年我國的能源消耗、土地佔用和生態環境建設提出了十分明確、十分嚴格的要求。又如，在社會主義市場經濟體制已經初步建立的條件下，規劃目標體系的結構和性質都發生了很大變化。政府制定的發展規劃，應該減少主要由市場配置資源領域的目標，強化政府履行公共職責的目標。《建議》提出的發展目標，充分體現了這一體制背景。七個方面的目標，沒有作為市場配置資源結果和企業自主行為結果的目標，突出強調了義務教育、促進就業、社會保障、扶貧等政府履行公共服務職責領域的目標。
總之，《建議》確定的發展目標，高瞻遠矚、思想深邃，富有戰略性、前瞻性、導向性，對國務院編制好“十一五”規劃《綱要》，以及各地區、各部門編制好地區規劃和專項規劃，具有十分明確的指導意義。
