一、目前低保管理和再就業服務存在的主要問題

    第一，收入排查和資格認定缺乏直觀、透明的措施和方法。低保對象資格認定一直是困擾低保工作的一大難題。目前的普遍做法是，先對申請者進行家庭收入調查，然後對調查符合條件者在社區張榜公示（接受群眾監督）。但不少調查發現，這種辦法兩個環節上都存在較大的局限性，一是調查會受到許多因素的影響而難以保證客觀，無業、無收入的證明很容易開到；二是居民對張榜公示不一定關心或即使關心也不一定對被公示者很了解。因此，調查和公示關很容易越過。據測算，在經濟發達地區，超標準領取者近1/4，其中主要是下崗失業人群中的隱形就業者。

    在政策執行方面，由於缺乏直觀、透明的方法，不得不依靠低保審查委員會的集體主觀判斷來進行最後的資格認定，總體上提高了解決疑難申請的效率，但同時為人情保障和幹群糾紛埋下了隱患。一方面人情保障普遍存在，有地區甚至發生上千人冒領低保津貼的事件；另一方面，低保申請者與低保審查者在資格認定上的糾紛屢有發生，有的甚至産生直接對抗，引發幹群關繫緊張。

    第二，一些地區政府管制思想嚴重，無償利用低保對象的人力資源，影響低保政策的積極效果。根據權利義務對等的原則，國務院低保管理條例規定，有勞動能力不在崗的低保對象應當參加社區組織的公益勞動。從降低申請低保津貼道德風險的角度出發，民政部在今年3月的全國低保會議上明確提出不參加社區公益勞動者，原則上不予納入低保。全國不少城市從2001年起相繼開始組織低保對象參加社區公益勞動。但是，一些地區曲解了要求低保對象參加社區公益勞動的性質和意義，把它視作了管制手段，給低保對象帶來了額外的精神和經濟負擔，個別地區出現了不講原則地要求老年低保對象和未成年人參加義務掃雪等公益勞動的不良現象，還有一些地區超負荷利用低保對象的人力資源，街道等政府機構將原來在市場購買的社區保潔、區域運輸、甚至一些市政輔助工程的勞務轉嫁給低保對象無償承擔，低保對象的勞動付出遠遠大於低保津貼收入，侵犯了低保對象的正當權益，影響了低保政策的積極效果。

    第三，許多低保對象常年閒居在家，既不能上崗，也不能正常參加社會交往和社會活動，與社會相排斥，引起社會分化。有勞動能力的低保對象中，25%具有向市場就業流動的能力，25%在就業和失業之間擺動，另外50%可就業性特別脆弱，基本上不可能按照市場方式再就業。多年以來，低保政策的重點在於提供補差性經濟援助，對低保對象的社會融入和再就業顧及不足，一些地區組織的公益勞動也未能有益於低保對象重新參與社會生活。大批低保對象常年閒居在家，由此引發了大量家庭矛盾和鄰里糾紛；有的低保對象家庭成員相互埋怨，夫妻關係、代際關繫緊張；有的低保對象閉門不出，不再與他人交往；有的低保對象三五成群在社區中游蕩，甚至當街喝酒賭博，引起社區居民的不滿等。這些消極的現象表明，在既不能上崗、也不能正常參加社會活動的低保對象中存在一種消極退化、與社會相排斥的不良傾向，長期以往將可能導致社會分化，應當引起足夠重視。

    第四，一些地區對低保對象的再就業培訓和上崗服務缺乏明確思路，針對性不強，效果不佳。幾年來，各級政府加強了再就業服務力度，成績十分顯著。但也應該看到，對40 50歲再就業困難群體的服務效果並不十分明顯，2003年安排不到100萬人。對低保對象的再就業服務整體上水平不高，一是不少地區對低保對象再就業不夠重視，認為他們有低保津貼托底，對再就業的壓力不大；二是部門分割導致工作效率降低，民政部門主要負責低保對象的管理，和勞動部門對低保對象的再就業服務工作缺少溝通；三是各級政府普遍缺乏對再就業市場的細分，不能幫助低保對象找到適宜的工作崗位。

    二、建立社區公共服務組織促進低保對象的管理和再就業

    根據試點經驗，在社區建立政府指導下，以有勞動能力低保對象為主體的社區公共服務組織，可以有效彌補目前低保政策與管理體制中存在的缺陷，顯著提高對低保對象管理和再就業服務的水平。

    引導低保對象加入社區公共服務組織的方法：一是入戶調查，重新編制有勞動能力不在崗低保人員登記表，確定政策對象。二是街道和社區具體幫助低保對象成立社區公共服務組織，包括制定組織章程、管理制度、公益和有償服務制度等，並保證所有政策對象都加入自己的組織。三是社區公共服務組織統一安排就業培訓、社區公益活動和公共服務，每次活動簽到。對無故不參加活動、無故不接受就業培訓和推薦上崗的低保對象，視為已隱形就業或有其它收入來源而自願放棄最低生活保障。四是對社區公共服務組織進行法人登記，並逐步實行社區指導下的自主管理和分組管理、分項管理，充分發揮低保對象的主觀能動性，增強他們服務社會和再就業的信心，逐步提高他們的社會參與和市場競爭能力。五是培育社區養老等社區公共服務産業，幫助低保對象集體上崗，並逐步實現再就業。

    成立低保對象的社區公共服務組織，可以有針對性地産生以下積極效果：

    第一，社區公共服務組織對低保對象具有較強的甄別功能。由於定期舉行活動、上崗培訓和職業介紹，隱性就業和具有其他收入的申請者會因為不能參加或不願參加集體活動而自動放棄低保申請，真正無收入來源者會選擇加入社區公共服務組織，享受低保津貼。試點情況表明，因為要求參加社區公共服務組織，近1/4的低保對象主動退出了低保。這種機制也為試圖搭車者設置了警示，從而大大減少提出低保申請的可能性，不僅人情保障、幹群糾紛從源頭上得到控制，而且收入排查等管理成本顯著減少，工作效率得以提高。

    第二，實現了組織化管理，參加公益勞動的對象被嚴格限制為有勞動能力者，從而杜絕了侵犯老人和未成年人正當權益的可能性。低保對象通過組織行動獲得維權，提高了社會談判能力，以公益勞動為藉口向低保對象無償轉嫁市場性勞務的行為會受到集體抵制。另外，低保對象可以通過組織和社區共同擬定參加公益勞動的時間、數量、方式和監督辦法，並對超負荷承擔的勞務要求受益方付費，從而有效保護自己的權益不受侵犯。

    第三，社區公共服務組織重新鏈結了低保對象與社會的關係，為低保對象提供了精神保障，促進了不同階層的社會融合。試點經驗表明，低保對象參加社區公共服務組織後有了歸屬感，精神面貌煥然一新。統一的組織活動一方面促進了低保對象之間的交流和互助，維護了個體的心理和人格健康；另一方面，低保對象因此與社區其他成員實現了互動，贏得了社區的重新認識和尊重，促進了社區融合和基層穩定。

    第四，社區公共服務組織成為低保對象實現社區靈活就業的有效通道。不能指望主要靠市場機制解決脆弱群體的就業問題，適合低保對象的就業崗位集中在社區公共服務業，收入雖然不高，但上崗成本低、就業靈活。目前社區公共服務潛在需求巨大，如全國城市近千萬老人養老服務不足，政府推動社區養老服務産業快速發展，不但可以緩解老齡化的壓力，而且可以為數百萬大齡女工提供崗位，雙贏的效果顯著。根據我們的試點研究，社區養老服務尤其適合女性低保人員上崗就業，她們具有不可替代的優勢，如擅長家政、易被老人接納（生活在同一社區）、上崗成本低（工作在同一社區）、需要增加的勞動報酬少（可在低保津貼上疊加）等。政府通過扶助社區公共服務組織，可以直接提高對再就業困難群體的服務水平。

    社區公共服務組織的建立需要民政、勞動與社會保障、衛生等多個部門協調行動，才能真正成為政府進一步加強對低保群體管理與再就業服務的有效平臺。