提要：本文從比較社會政策的角度，選取了世界上一些較具參考意義的國家，綜述他們的城市低收入戶的住房情況和政府這方面的政策。作者集中討論了這些國家的政府低收入戶房屋政策的目標、低收入戶住房政策在整體房屋政策中的角色、確定資助對象及確保資助的效率的方法、房屋建造及提供方式、財政及融資安排等，以便能夠根據國際經驗，審視我國的低收入戶住房政策目標。作者認為，中國面在低收入住房上存在政策目標與定位不清晰的問題，同時指出我國低收入住房政策在吸取國際經驗時，必須考慮特定社會經濟文化背景。

    作者：施育曉 香港理工大學應用社會科學系

一、前言

    如何改善低收入住戶的居住條件，是世界城市化快速的國家共同面對的難題。各國都採取各種政策和措施，如公共房屋、房屋津貼、土地供應政策、房屋金融政策、租金規制、建房標準的規管、産地産市場規管等等(見表一)。這些政策和措施即使在同一國家也經常變改。它們的種類可能有限，但其規模，互相之間的比例和配搭，和與眾多不同的政治、經濟、文化、政策具體制定和執行能力、以至一些偶然的因素之間的關係，往往使人難以在豐富的國際政策經驗中，直接獲得有益的啟示。這些是對社會政策研究者的挑戰。

    本文從比較社會政策的角度，嘗試選取世界一些較具參考意義的國家，綜述他們的城市低收入戶的住房情況和政府這方面的政策。我們會集中討論選取的國家的低收入戶房屋政策的目標、低收入戶住房政策在整體房屋政策中的角色、確定資助對象及確保資助的效率的方法、房屋建造及提供(construction and provision)方式、財政及融資(finance)安排等。本文的目標是到最後一部分，我們能夠根據國際經驗，審視我們初步提出我國低收入戶住房政策目標，再參考國際比較中對達致這些目標的啟示。

    二、介入低收入戶住房的出發點

    讓低收入戶不致因為經濟困難，而居處在環境惡劣的住所至或無處容身，讓他們毋須要把大部分收入用於住房，因而犧牲其他重要消費，是大部分國家共同的介入低收入住房的原因，但不同國家或地區在不同時期都可能有其他更深層，不一樣的介入原因，很多時候，這些原因是多重的，甚至互相之間會有矛盾。檢視這些出發點以及它們背後的理據，能夠令我們反省低收入住房政策的意義和重要性。

    我們可以先從理論出發。比較房屋政策的先驅當尼遜(Donnison, 1967，引于Doling, 1999)提出三種政府在房屋政策中的角色：雛生型(embryonic)、社會(social)型及全面責任(comprehensive)型。他當時的焦點集中在歐洲各國。

    在當尼遜提出這三個模型分類法的時候，正值西班牙、葡萄牙和希臘處於急速城市化的進程中，房屋被視為是一種社會的消費，而不是生産或者投資，會拖慢經濟增長。因此政府傾向採取消極的態度面對住房需求(demand)和需要(need)，視為經濟發展的阻礙，低收入戶要自己尋求解決房屋需求的方法。當尼遜稱之為雛生型(embryonic)的房屋政策。當尼遜提出的社會型(social)的政府房屋政策是以英國、美國、加拿大、瑞士、澳洲等國作為藍本。它們的共同特色，是政府的主要角色是照顧市場無法滿足其住房需要的人群，如老人、失業者，單親人士，外來工等，因為他們在勞動市場已經處於不利位置，更難以在自由的房屋市場中滿足住房需要。當氏提出的全面責任(comprehensive)型是指政府承擔起滿足所有市民的房屋需要的責任；政府不視這種責任為經濟發展的包袱，反而認為這是經濟發展的重要組成部分。政府的干預是長期而不是短暫的，是根據需要和資源，作出長線的規劃，確保長期有足夠的房屋供應。他指屬於這種模型的政府包括瑞典、荷蘭、德國等。

表一.    政府介入低收入戶住房的政策選擇

    當尼遜的理論也是一種階段論，因為他假設這三個模型是受制于經濟發展，所以隨著經濟發展，不論各國政治、經濟和文化，都會逐一經歷這三個階段。但雖然至今他的三個模型仍然對現實的參照有一定價值，但三者合作的階段論在歷史上似乎支持的論據不多。相反似乎各國的低收入戶住房政策，更受這些政策的目標和它們之間的矛盾的影響。以下略論各國制定低收入戶住房政策的五個出發點(部分參考Grigsby and Bourassa, 2003)。

    2.1容納人口增長、推動經濟發展

    世界上不少城市都曾經或者也現正面臨較高的人口自然增長，加上巨大的城鄉差距引致的急劇城市化。在1940年，世界上每100人有1人住在100萬人以上的城市，到1980年這數字己上升至每10人有1人(世界環境及發展委員會，引于Pezzoli，1995)。新增的人口需要住房，更需要相關的配套設施和服務，包括水電煤氣、排污、道路交通以至學校、醫院、市場等。大多數發展國家的大城市面對龐大的農村民工潮，無法提供足夠的合法居所，於是非常擁擠的分租房、合法或非法佔用的貧民區(squatter settlements)和違章建築便成為發展中國家的共同標誌。

    但大量的新增人口尤其是廉價的農民工，提供源源不絕的低成本勞動力，對於城市的工業化及整體經濟發展有十分重要的作用。要在一個快速增長的城市中，維持這種低工資，需要工人的生活支出能夠保持較低的增長。其中一筆最大的開支是一個能夠安頓的居所。因此很多龐大的政府低收入戶住房(尤其是在討論香港、新加坡及智利幾個在經濟發展階段，建立了比較成功的公共房屋制度的地區。如見Rojas, 1999、Tremnewan, 1998等)經常被視為是政府替企業支出的“社會工資” (social wage)，使這些勞動力減低生活支出，持續接受較低的工資，有利工業生産的資本累積和對外的競爭力提升。

    2.2公共衛生及公共形象

    即使政府不制定政策嘗試滿足新增的住房需求，人民總會自已想法。市場供應會因應有效需求—即是有購買能力者—而出現，但明顯這些低收入人士只是對很有限的市場而言是有效的需求，亦即大部分低收入者只能依靠分租、或者入住貧民區。他們可以負擔這些居所，一來是因為不用支付私人供應商的利潤，二來也免除了符合政府的各種衛生、安全等要求所需的費用。對他們而言，能夠減少住房開支，等於賺多了錢。但對於社會而言，需要考慮的包括這些密集式，而又缺乏基本食水、排污、以至廚房、衛生間等設施的居住環境，較易孕育火災、疾病。它們也不少被視為罪惡的溫床，對社會整體造成不良影響。這些是十八九世紀英國等歐洲國家領受過的教訓，而這教訓延續至今。正因為這個教訓已經為人熟知，它也成為政治人物共同的課題。不少拉丁美洲國家如巴西、墨西哥、智利等，在已發展國家支持的世界銀行的貸款條件要求，與及對人民的承諾的壓力下，多番嘗試把貧民區清除，以期製造渙然一新的現代城市管治形象。即使沒有外在的推動力，如在亞洲的印度、泰國、馬來西亞和香港特區，清除貧民區也在廿世紀中長期佔據當地政府議程。只是較成功的例子，至今只有智利、香港，兩地都是通過大規模的公共房屋計劃，成功令貧民區逐步消失。其他的地區已經改清剿為招安，放棄把它們重建，而將策略訂為提升貧民區房屋的建築標準和配套設施，把它們原地改善。再通過將非法佔用的業權合法化，務求令當地居民更有動機擔起未來的維修保養工作。很多研究第三世界的房屋政策的學者甚至認為以往的清剿政策一種已發展國家的偏見，是無視大部分第三世界國家實際情況，尤其是低收入人士的真正需要(如Balchin and Stewart, 2001，McCallum and Benjamin, 1985；Lowder, 1993)。

    2.3社會穩定

    安居樂業，一個理解是安居後可樂業，這是指有一個可接受的居所，對於工作有正面作用，提升工作效率。另一個理解是樂業是人生一大要事，但安居卻更基本。人生花在居所的時間應該比在工作環境長，居所的問題也應該得到不低於就業問題得到的重視。從反面考慮，貧民區的生活質素差，容易令分貧窮人士整個家庭陷於貧窮循環；甚至是提供一個養分豐富的環境，供壞分子糾黨結社為非作歹，威脅社會穩定。也有學者從正面看，認為鼓勵自置物業，可以加強人民分享社會發展的利益，鞏固對政府施政的支持。

    新加坡、香港等地的公共房屋政策的成功之處，可見於其明顯的穩定社會的功效。新加坡令獨立後的多民族，多政黨社會牢牢的接受政府的施政，而香港則在六七十年代新增外來人口成倍于本地原有人口的移民潮下，創下繁榮穩定的世界經濟發展奇跡。在政府介入最受反感，最高舉市場力量的美國，政府也一直從供應、資助到規管，多方位介入住房市場。早在1931年，當時的總統胡佛就指出：“沒有什麼東西比住房對人們的幸福和社會的安定更加重要。”雖然美國在七十年代起開始停止大規模的公共房屋建設(但仍維持原來的供應的維修及管理工作)，但即時改以大範圍的租金津貼作為主要直接介入的工具。美國學者近年的研究指資助貧困戶購置物業(如提供高於物業價格的貸款額、容許以租金津貼用於支付物業貸款供款等)有助他們更快脫貧(Retsinas and Belsky, 2002)。

    2.4發展房地産市場，拉動經濟與就業，吸引資金

    據分析，住宅建設每投入1萬元，可誘發直接相關産業(包括建築材料、冶金、木材、化工、機電等幾十個産業的上萬種産品都有一定的誘發帶動作用)産出1.93萬元，誘發系數為1.93。而據國家房地産部門測算，住宅業的發展可以帶動五十多個産業的發展；投資拉動比例可以達到1比3[1][1]。兩者的差距在於後者把居民入住新居時，對傢俱、室內裝修、各類家庭消費及耐用品的新需求。由於建築及相關行業都是人力密集，對就業的拉動作用，估計每10億元投入，可以額外製造約12000個就業崗位。

    更重要的是我們要分析低收入戶的保障住房的建設，是以原來承擔不起市場商品房的住戶為目標，在沒有保障住房的情況，他們大多數很可能會擠在存量住房中。而原來可以走入市場的住戶，由於住房保障的建立令市場價格不再火冒，鼓勵他們入市，令房地産産業對經濟的拉動作用在短期內迅速發揮。另外，由於保障住房的對像是低收入人士，他們的消費傾向(marginal propensity to spend)相對高收入人士高，由此可以帶動的有效需求增長也會提高，這説明以上的估算不屬於偏向過份樂觀。[2][2]

    這種對住房建設的財政上可見的巨大和即時的投資回報認識，始於荷蘭等長期在建設龐大的公共房屋建設的已發展國家。在荷蘭，住宅建設及相關行業佔國民生産總值近10%。相反在巴西、墨西哥等發展中國家，一如當尼遜所言，仍然抱持住房建設是一種昂貴的消費，甚至需要長期的投入，會造成巨大的負擔。

    2.5社會公義

    政府應該確保所有居民有一個合理的居所，是很容易令社會人士同意的一個要求。這個理由本身就足以推動政府關注低收入戶住房的問題。但社會公義在具體社會政策過程中，往往不是採取一種普遍的要求，而是由個別的受影響團體施加壓力。舉例如英國的公共房屋制度是由1919年的加斯哥動亂觸發，而在次年1920年建立。當年提出要求的是一次世界大戰回國的士兵，而他們在戰爭的英勇表現令他們的要求得到普遍的支持。但由於是個別團體的舉動，也就出現對投放在住房的資源是否用得其所的批評。這些批評帶出的問題包括如何確定資助對象和資助是否有效的幫助受助人，如何確保不會有負面效應，如令某些地區成為貧民聚居地，衍生其他的不公義。這些議題基本上是有一定的階段關係，即隨著政府在低收入戶的住房介入增多，議題也就由住房本身的發展到相關的周邊問題，如附近社區的就業機會、交通網絡是否足夠、會否出現地區性的分離(segregation)，在學校教育，社會資源以至公眾形象等方面令社會對受助者産生歧視。

    社會公義的論點也有時可以被用於反對某些住房政策。如政府以具體政策鼓勵自置物業，可能有人被指有違社會公義的原則，因為可以自置物業的，即使在低收入戶中已經是屬於有較高和較穩定收入的一群。結果可能如英國被迫因為歧視低收入戶的指控，而撤消物業貸款的免稅優惠。