堅持以人為本 為民解困
努力構築農村社會最後一道安全網

福建省民政廳　　　　

    近兩年，我省按照黨中央、國務院要求和民政部的工作部署，堅持以人為本，為民解困，積極探索和建立農村最低生活保障制度，為農村困難群眾構築起了一道生活保障安全網。現將我省實施農村低保制度情況彙報如下。

    一、基本情況

    福建省地處東南沿海，省內丘陵起伏，素有“八山一水一分田”之説，屬於典型的亞熱帶海洋性季風氣候，是太平洋颱風登陸的門戶，特殊的地理條件使福建成為自然災害的多發區和重災區。改革開放以來，農村經濟雖有很大發展，但由於受自然條件限制，農村中仍有相當部分農民因殘、因病、因災等處於貧困狀態。據民政廳2003年調查摸底，全省年人均收入低於1000元的農村貧困人口還有70多萬人。省委、省政府在多次聽取省民政廳情況彙報的基礎上，經過科學評估和論證，決定把建立農村低保制度作為實踐“三個代表”重要思想，加強黨的執政能力建設，堅持科學發展觀，構建社會主義和諧社會，解決“三農”問題的切入點。在2004年1月召開的福建省十屆人大二次會議上，時任省長的盧展工同志向全省人民鄭重承諾：全面建立和實施農村居民最低生活保障制度。經過近兩年來的實踐，建立農村低保制度取得了良好的社會效果：全省75萬人年均收入在1000元以下的農村困難群眾基本生活得到了保障，實現應保盡保目標；農村群眾因生活困難問題出現上訪的現象已成過去；基層黨群幹群關係得到根本改善，農村社會總體呈現安定和諧的發展局面。

    二、主要做法

    （一）建立穩定的資金保障機制

    為保障農村低保制度的順利實施，在省級財政加大投入的同時，要求地方各級財政都要將農村低保資金列入當地的財政預算。同時規定，農村低保資金要優先安排，實行專戶管理，專款專用，不得擠佔、挪用。為防止地方預算虛支或少支以及弄虛作假等現象，省財政廳、民政廳制定了省級農村低保專項補助資金激勵和約束管理辦法。根據測算，全年共需低保資金3.5億元。省級首先投入2.14億元，對人均財力1.2萬元以下、1.2—1.5萬元、1.5—2萬元的縣（市）分別給予所需資金的70%、45%、15%的補助，五保對象按年人均1000元由省級財政全額補助；其餘所需資金由地方各級財政負擔，市、區、縣（市）和鄉鎮的分擔比例。由市、縣政府根據本地具體情況確定。

    （二）確定合理的保障標準和保障範圍

    根據省情民情，遵循保障標準與我省及當地經濟發展水平和財政支付能力相適應的原則，我省農村低保人數控制在75萬人左右，約佔全省農業人口的3%。全省農村低保標準統一按照家庭年人均收入低於1000元確定，各地人民政府可結合實際制定本地低保標準，但不得低於省定標準。保障對象範圍界定為：凡共同生活的家庭成員年人均收入低於戶籍所在地農村低保標準的農村居民，均可享受農村低保待遇。農村低保待遇分為全額和差額享受兩種：農村五保對象按當地保障標準全額享受，並由地方政府另行安排補助資金，以使五保對象達到當地的一般生活水平；其他低保對象按其家庭年人均收入低於當地標準的部分，予以差額補助。

    （三）健全協作高效的管理體制

    省政府決定在全省全面建立和實施農村居民最低生活保障制度之後，各級黨委、政府將其作為一項政治任務擺上重要議事日程，精心部署，有關部門協調行動，基層狠抓落實。形成“政府主導，民政牽頭，部門配合，基層落實”的協調高效工作管理體制，迅速打開了農村低保工作局面。一是黨政高度重視。各級黨委、政府加強領導，落實責任，作為重中之重工作來抓，各地普遍成立了由政府主管領導牽頭，民政、財政、農辦、統計、監察、審計等部門參加的農村低保工作領導小組，把農村低保列為政府工作的績效考評項目。二是民政部門全力以赴。在時間緊、人員少、任務重的情況下，集中力量打好攻堅戰。各市、縣認真做好擬定方案、業務培訓、分片核查、審批發證、檔案管理等工作，積極為低保對象提供細緻週到、高效便捷的救助服務，表現出了強烈的愛民之心和責任感，在去年上半年，僅用了不到3個月的時間，就基本做到了應保盡保。三是有關部門密切協作。各級財政、農辦、統計、監察、審計、金融等部門給予民政部門大力支持，對這項制度的快速建立和健康發展起到了至關重要的作用。財政部門基本做到了本級負擔按實列支；金融部門積極承辦低保金社會化發放業務，為低保對象隨時就近領取低保金提供了便利；監察、審計部門加強了對低保資金的跟蹤檢查和審計，確保了資金安全運行和按時足額發放。

    （四）形成科學規範的運行機制

    一是評審程序化。低保對象的確定，都必須經過村級初審評議、鄉鎮審核、縣級民政部門審批的“三審”程序，從制度和程序上杜絕了“人情保”、“關係保”。有的縣還實行了民主聽證制度，申請人通過聽證後方可獲得入保資格。二是公示規範化。實行“三審二榜公示”或“三榜公示”制度，制定統一的公示格式文本，規範公示的內容和時間，公佈舉報電話。三是發放社會化。通過鄉鎮金融網點代發低保金，堵塞監管漏洞。目前全省除個別偏遠鄉鎮因沒有金融機構外，低保金已全部實行社會化發放。四是監督多元化。通過行政監督、審計監督、紀檢監察、群眾民主監督、社會輿論監督等渠道，多管齊下，防止濫用職權、暗箱操作、截留挪用、弄虛作假等各類違法違紀違規作為。五是管理動態化。實行定期核查制度，每年對低保對象進行一次審核，實行年度動態管理，使保障對象有進有出，補助金額有升有降。六是建檔標準化。根據省裏統一規定，各地普遍實行縣、鄉（鎮）、村三級檔案管理模式，實行“一鎮一櫃、一村一盒、一戶一袋”，按統一標準整理資料檔案，裝訂成冊，整齊劃一，便於查閱。

    三、取得的成效

    （一）有力保障了農村困難群眾的基本生活

    隨著社會主義市場經濟體制的確立和不斷完善，必然對形成于舊體制的城鄉二元經濟結構形成衝擊，城鄉之間因各種客觀條件的差異，農村社會貧困問題越來越突出，農村絕對貧困的人口群體呈擴大之勢。根據福建省民政廳2003年調查摸底，我省年人均收入低於1000元的有70.6萬人。這部分人因個人智力、技術缺乏和年齡、殘障、疾病以及重大自然災害等原因，屬於“吃糧靠要、零用錢靠討、穿衣靠捐、有病靠拖”的“不救不活”特殊困難群體。實施農村居民最低生活保障制度，體現了“以民為本，為民解困”的執政理念，構築了農村社會的最後一道安全網，有力保障了農村特困群眾的基本生活和生存權利。

    （二）為構建農村養老體系奠定了基礎

    我省于1996年進入老齡社會，至2004年底，全省老年人數已增至407.28萬人，佔總人口的11.6%。在全省老年人中，農村老年人有223萬多人，約佔全省老年人的61%，佔農村人口總數的12.19%。實施農村低保後，因生活貧困而納入保障的農村老年人有24.25萬人（其中農村五保對象9.9萬人），佔農村低保總人數的32%。從近兩年的實踐看，農村低保是解決農村貧困老人和五保戶基本生活最直接、最有效的途徑。不僅使低於保障標準的困難老人享受到這一優惠政策，而且還有相當部分處於最低生活保障邊緣的貧困老人得到特殊照顧。有了低保補助，雖然標準不高，但對於平時貧困節儉的老年人來説，無疑是雪中送炭。大大增強了農村養老功能，為構建農村養老保障體系奠定了基礎。

    （三）為建設農村和諧社會走出了一條新路

    全面建立和實施農村居民最低生活保障制度，保障農村貧困群眾基本生活，為改變城鄉二元經濟結構，實現城鄉協調發展，構建社會主義和諧社會，走出了一條新路。農村最低生活保障制度通過利益的再分配，承擔對農村貧困群體的扶助責任和義務，在調整資源配置，促進社會公平，維護社會穩定，構建社會主義和諧社會等方面發揮了重要的和不可替代的作用。根據省統計局農調隊農村住戶抽樣調查：2004年農村低保制度建立之後，我省年人均純收入低於1000元的農村人口比上年同期下降52%，戶數下降57.9%。

    我省全面推行這項制度的時間雖然不長，但實施效果十分顯著，是一項得民心、順民意、謀民利的德政之舉，受到全省上下和農村貧困群眾的擁護和歡迎。我們將按照“三個代表”重要思想的要求，認真實踐，積極探索，不斷提高管理水平，為更好保障農村困難群眾的基本生活做出不懈努力。