創新工作方法 健全運行機制
構築完備的城鄉社會救助體系
天津市民政局
近幾年，在市委、市政府的領導和民政部的指導下，我市對困難群眾的救助制度逐步完善，資金渠道暢通，運行機制協調，管理體制健全的社會救助體系建設取得了明顯的成效。
一、我市社會救助體系的總體狀況
近幾年，我市建立的社會救助體系的總體目標是：建立以最低生活保障、災民救助、五保供養為基礎，以特困救助、臨時救濟、流浪乞討人員救助為補充，以醫療、教育、住房、取暖、就業、法律等專項救助制度和優惠政策相配套，以日常捐助、慈善募捐、社會互助為輔助，政府責任明確、管理規範、社會廣泛參與、運轉協調、資金落實、網絡健全、與經濟社會發展水平相適應的、覆蓋城鄉所有困難群眾的救助體系，切實保障困難群眾的基本生活，促進社會穩定和經濟社會協調發展。
（一）社會救助體系的構成
經過幾年的努力，我市的社會救助體系由五部分構成。
1、生存保障系統。是以保障城鄉所有困難人群最基本生活的救助工作，包括 ① 城鎮低保， ② 農村低保， ③ 五保供養工作。
2、生活支撐系統。是對保障困難群眾基本生活的配套措施，包括7個方面的專項救助： ① 低保家庭學生的教育救助； ② 城鎮“雙困”家庭的廉租住房； ③ 城鎮低保家庭的供熱減免； ④ 對有勞動能力的困難者就業援助； ⑤ 因大病重病影響基本生活的低保、五保家庭的醫療救助； ⑥ 困難群眾的法律援助； ⑦ 流浪乞討人員救助管理。
3、突發應急救助系統。是對特殊情況産生貧困的救助，包括： ① 因洪澇、乾旱、地震、風雹、風暴潮等自然災害所造成的災民生活的緊急救助； ② 突發疫情、化學災害事故、災害性天氣氣象等響應預案中的生活救助； ③ 災害預案的實施。
4、時令解困系統。是對城鄉困難群眾在特殊時期的救助，包括：①傳統的時令救濟工作；②因臨時變故或重大事件發生生活困難的臨時救濟。
5、補充救助系統。是對上述各項救助的補充，包括：①各級捐贈點的經常性捐贈和對困難群眾的定項捐贈；②各級黨政機關、企事業單位送溫暖活動； ③ 社會上的幫困互助。
在整個社會救助體系中，生存保障系統是社會救助體系的基礎，體現的是各級政府的職責；生活支撐系統直接配套于生存保障系統，共同構成社會救助體系的主體；突發應急救助系統是社會救助體系的重要環節，主要幫助救助對象在特殊情況下減少災難，度過難關；時令解困系統是社會救助體系是在特殊時令對困難家庭的生活保障；補充救助系統可以促進和資助其他救助系統的運行，是使社會救助體系更加完善的重要措施。社會救助體系的建設，相對獨立的各項民政工作，在社會救助的功能上實現了相互協同、相互彌補、相互促進的整合，成為構建和諧社會的重要措施。
（二）社會救助體系管理與運行機制
1、健全的組織系統。以市、區（縣）兩級政府為主導，市、區（縣）、街道（鄉鎮）實施管理；從市、區（縣）、街道（鄉鎮）、社區（村）4個層面提供服務保障。各級政府部門和居（村）委會中專職人員組成有層次的工作網絡，實現對各類困難群眾的全員覆蓋和屬地化管理，保障及時有效的社會救助。
2、良好的運行模式。①社會救助扶貧幫困工作納入市、區（縣）政府重要議事日程和為群眾辦實事的範圍。②救助任務及目標科學分解，在財政、房管、教育、供暖、工商、勞動、衛生等部門事權清晰，職責明確。③各級民政部門作為社會救助工作的主管部門，認真組織指導經常性和臨時性的救助工作。④社會救助體系運行的手段和載體進一步拓展，形成了社會化服務新模式。
3、規範的信息平臺。以低保管理信息系統為載體的天津市社會救助網站。記錄了低保家庭的信息，可供隨時查詢、分析，接受社會監督。社會救助通過管理服務軟體的應用實現了動態化管理和規範運行。
4、完善的政策法規體系。現在，除最低生活保障、救災救濟、農村五保等方面的法規外，在低保戶子女上學、家庭成員就醫、住房、取暖、就業援助、法律援助等方面也出臺了優惠政策。“一幫一”、“結對子”的社會幫困也寫入了區縣政府的文件，形成了制度。
5、多元的資金保障。以政府投入為主，全市社會救助資金與財政收入同步增長。同時，將社會捐贈、彩票發行、慈善募集等多種形式籌集的資金，用於社會救助。
二、主要做法和措施
我局黨組于2001年就在“十五”規劃中提出，用五年時間構築全市民政事業發展“五個體系”框架目標，並將社會救助體系擺在“五個體系”建設的首位。隨著改革不斷深入，以人為本的執政理念進一步強化，樹立科學發展觀及構建和諧社會帶來民政工作的新變化，我們對社會救助體系建設的認識也不斷提高，工作不斷深化。
5年來，我們堅持進中有序、幹中有新，重點突破、整體推進。一是抓體系建設的自覺性。用思路創新促進體系建設，不斷轉變觀念，提高認識。2001年7月，結合學習落實“三個代表”重要思想，局黨組召開了深化體系建設研討會，使全市民政系統對社會救助體系的構思達到了共識。以後每年年初民政工作會議上，都面對新的形勢任務對社會救助體系建設提出新的要求，推進體系的建設。二是抓理性思維。體系建設的推動要加強宏觀指導，需要擺脫就事論事、單純應對的思維方式。我們堅持從科學發展觀和構建社會主義和諧社會的高度，去研究社會救助體系建設。三是抓工作方式的轉變。局黨組堅持抓人促事，對各級民政幹部 “一個素質四種能力” 培養鍛鍊，注重民政法制化建設和政策調研，強調工作的主動性。民政隊伍素質的增強，為社會救助體系建設提供了組織保障。
2004年，社會救助體系初步建成。結合半年工作總結，局黨組專門召開了社會救助體系建設研討會，對體系建設進行了研討、論證。去年9月份，貫徹“全國推進城鄉社會救助體系建設工作會議”精神，學習了外省市的經驗，我們的思路更加清晰。為推動我市社會救助體系建設，今年市政府召開了社會救助體系建設經驗交流會，三位副區長介紹了經驗，主管民政工作的副市長在講話中對進一步推進社會救助體系建設提出了要求。會後，各區縣行動很快，都在體系建設上下了更大的力量，使全市社會救助體系建設又向前推進了一步。
三、我市社會救助體系取得的成效
（一）最低生活保障制度不斷完善。1998年，我市建立了城鄉一體的最低生活保障制度。2002年，實現了城鎮低保的應保盡保。2003年，我們加大了最低生活保障制度科學化和規範化的管理力度，與市勞動和社會保障局、財政局聯合出臺了“低保與就業聯動機制”，促進有勞動能力的低保人員再就業。今年4月，我們又與市財政局、勞動和社會保障局聯合下發了《關於對享受最低生活保障待遇人員實行分類救助的通知》，加大了對特殊困難低保對象的救助力度。目前，城鎮低保人數穩定在15萬人左右，月人均救助水平110多元。
（二）實施了農村安居工程。根據市政府的指示，我市從2000年到2002年，在全市農村啟動特困戶和災民的安居工程。三年中，共為1901戶特困戶和災民修建住房6037間，總投資3622萬元。
（三）災民救助工作不斷規範。規範了救災工作分級管理、救災款分級負擔的救災管理體制；規範了村民申請、村委會初評、所在村公示、鄉（鎮）政府審核、區縣民政部門審批的工作程序；建立了《災民救助卡》管理制度；制定了《天津市災民救助應急預案》。投資1600多萬元建設了建築面積1萬多平方米的救災物資儲備庫。
（四）農村“五保”供養得到了制度上的保障。農村稅費改革後，我們兩次開展了“五保”供養情況調查。2004年4月，副市長孫海麟在我市農村稅費改革試點工作會議上宣佈：農村“五保”供養每人每年按2500元支出標準補助，其資金由市財政安排的轉移支付資金和區縣安排的匹配資金解決，使我市農村“五保”供養資金有了可靠的保障。
（五）調整了特困救助政策，使更多的“低保”邊緣戶得到了救助。2000年10月，我市對城鎮特困居民家庭實行了每戶每月50元的特困救助。今年4月，市民政局、市財政局將特困救助範圍從家庭月人均收入在241—290元之間擴大到266—315元之間，並強調了對子女在學的喪偶單親家庭、成年殘疾人與父母共同生活的家庭的救助。截至6月底，享受特困救助的城鎮居民5722戶，支出201.6萬元。
（六）專項救助政策得到了進一步落實。1999年、2000年，我市相繼出臺了減免“低保”家庭子女學雜費、房租費、供熱和取暖費的優惠政策，使困難家庭在子女就學、住房、取暖等方面的困難得到了有效的緩解。2004年，又建立了農村醫療救助制度、廉租房制度、法律援助制度， 進一步充實專項救助的內容。
（七）經常性社會捐助服務網絡初步形成。一是市、區縣、街道建立了常設接收捐贈機構，除接受社會各界和群眾的日常捐贈外，每年還定期開展定向捐助活動。二是建立“愛心（慈善）救助超市”，進一步完善了我市經常性社會捐助網絡，現已有14個區、48個街道和社區建立了52個“愛心（慈善）救助超市”。三是每年元旦、春節期間，各級黨委、政府、各行業的領導都到困難群眾家中慰問，送去黨和政府的關懷。四是大批黨政機關、企事業單位通過簽訂“包保協議”、“幫扶責任書”等形式，採取“一幫一”、“結對子”、“愛心助孤”、“愛心助學”等形式扶貧助困。目前，全市共有2700多個單位，5.5萬名黨員幹部與25000個困難戶結成了幫扶對子，2004年困難戶受益125萬元。
四、幾點體會
（一）堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，堅持“以民為本，為民解困”的民政工作宗旨，以對黨、對人民的高度責任感，想困難群眾之所想，急困難群眾之所急，辦困難群眾之所需，把保障困難群眾的基本生活貫穿于工作中，是搞好社會救助體系建設的根本要求。
（二）主動適應形勢發展，緊緊圍繞“改革、發展、穩定”和構建社會主義和諧社會的大局，在政治、經濟、社會發展的全局中找準位置，努力樹立和落實以人為本的科學發展觀，解放思想、開拓創新，不斷追求社會救助體系建設的新目標，是推進社會救助體系建設的重要保證。
（三）堅持各級黨委、政府對社會救助工作的領導，強化政府在社會救助工作中的主體責任，充分發揮民政部門的職能作用，政府各部門的支持與配合，社會各方面的廣泛參與，是推進社會救助體系建設的有效機制。
（四）堅持以制度建設為核心，扎紮實實搞好各項救助制度的建設，堅持依法救助，實行規範化管理，建立健全服務網絡，充分發揮各項救助制度的作用，是搞好社會救助體系建設的基礎。
（五）整合救助資源，發揮整體合力，搞好各項救助制度的銜接配套，重視社會救助工作管理體制、運行機制的創新，努力形成社會救助長效機制，是構建社會救助體系的關鍵所在。
