健全制度 協調發展
全面推進城鄉社會救助體系建設

河北省民政廳　

    河北是一個擁有6800多萬人口的農業大省。全省經濟發展不平衡，貧困地區和貧困人口較多，據統計，全省有特困群眾近300萬人。這部分人是全省最困難的弱勢群體，僅靠自身力量難以維持基本生活，需要政府常年救助。隨著經濟社會的不斷發展，他們面臨的困難和問題，逐漸呈現出多樣化、多元化的趨勢。近幾年，我省各級黨委、政府堅持從群眾的根本利益出發，高度重視社會救助工作，按照“單項突破，系統完善，點上突破，面上擴展”要求，不斷加大工作力度，創新工作模式，初步形成了以基本生活救助為基礎，以其他專項救助為輔助，與我省經濟社會發展水平相適應的新型城鄉社會救助體系。

    一、強化制度建設，夯實城鄉社會救助體系建設的基礎

    我省社會救助體系建設在民政部的指導下，根據形勢需要，從制度建設入手，不斷改革創新，形成了以基本生活救助制度為基礎，以其他專項救助為輔助，體系基本完備的制度框架，社會救助工作初步走上了制度化的軌道。

    （一）提高認識，確保制度建設的順利實施。在城鄉社會救助體系建設方面，我省各級黨委政府把建設城鄉社會救助體系工作擺在了突出位置。城鄉社會救助工作直接關係到群眾的切身利益，關係到社會穩定大局，關係到黨同人民群眾的血肉聯絡，是各級黨委、政府踐行“三個代表”重要思想的具體體現，是黨和政府的重要職責。黨的十六屆三中、四中全會確立了“以人為本”，構建社會主義和諧社會的目標後，各級黨委、政府進一步認識到建立城鄉社會救助體系的重要意義。省委、省政府把建立健全城鄉社會救助體系作為促進社會公平、構建和諧河北的一項重要工作列入了議事日程，寫入了決議文件。從2004年至今，省政府4次召開常務會議研究城鄉社會救助工作，主管省長6次聽取社會救助工作專題彙報，4次深入基層進行專題調研。今年6月，省政府專門召開了由各市主管領導參加的社會救助工作會議，主管副省長親自部署城鄉社會救助體系建設工作，提出了下一步的目標和任務。

    （二）完善政策，加快制度建設的步伐。我廳在社會救助體系建設工作中積極發揮綜合協調作用，爭取有關部門配合，先後下發和出臺了一系列制度文件。在基本生活救助方面，我省先後制定出臺了《河北省城鎮居民最低生活保障實施辦法》、《河北省城鎮居民最低生活保障工作操作規程（試行）》、《河北省農村五保供養實施辦法》，對城鎮低保、農村五保供養的有關問題做了詳細規定。我們認為，農村低保制度是社會救助體系的基礎制度，如果沒有建立農村低保制度，整個城鄉社會救助體系將是不完備、不成熟的，因此我省於今年5月份專門出臺了《河北省人民政府關於建立和完善農村居民最低生活保障制度的通知》，要求各地務必于年底前全部建立並實施農村低保制度。目前絕大多數縣（市）已經開始實施。在城鄉醫療救助方面先後出臺了《河北省民政廳、衛生廳、財政廳關於建立農村醫療救助制度的實施意見》、《河北省農村醫療救助基金管理試行辦法》，《河北省人民政府關於建立城市醫療醫療救助制度的實施意見》、《河北省城市醫療救助基金管理辦法》，各縣（市）也都先後制定了本縣（市）的《醫療救助管理辦法》，明確了醫療救助工作的申報審批程序、救濟標準、救助辦法和基金的籌集與管理等項內容。在城鎮低收入家庭住房問題上，省建設廳、財政廳和民政廳聯合下發了《關於積極實施十項民心工程解決城鎮最低收入家庭住房困難的通知》，印發了《河北省城市最低收入家庭住房保障辦法》，對解決城鎮最低收入家庭住房困難工作提出了具體措施。教育救助方面，轉發了民政部、教育部《關於進一步做好城鄉特殊困難未成年人教育救助工作的通知》，並結合我省實際，提出了具體要求。省教育廳、省財政廳聯合印發了《河北省資助農村義務教育階段貧困生暫行管理辦法》，對特殊困難未成年人接受教育制定了一系列優惠政策。今年5月，省政府又專門下發了《關於建立健全城鄉社會救助體系的意見》，對建立城鄉社會救助體系的指導思想、基本原則、組織領導、單項制度建設等提出了明確要求。這一系列制度的建立構築了我省社會救助體系主體框架，從制度上保障了全省城鄉特困群眾的基本生活，從整體上推進了全省城鄉社會救助工作規範、有序地開展。

    (三)分類施救，增強救助體系建設的效果。為了加強各項救助制度的針對性、有效性，我省各地不斷探索分類施救的辦法，對不同類型的救助對象實施不同的救助。《河北省城鎮居民最低生活保障工作操作規程》規定，對城鎮三無對象和父母雙亡且法定撫養人無撫養能力的孤兒實施按當地保障標準全額保障，其他人員實施差額補助。各地在具體實施中又根據家庭必要支出對大病、重殘、單親和子女上學家庭給予重點照顧。在農村，對符合五保條件的人員按照本人意願納入五保供養範圍；對不能享受五保待遇且家庭收入低於當地農村低保標準的及時納入低保範圍；對因突發事故暫時影響家庭基本生活的給予臨時救助。

    （四）城鄉一體，擴大制度建設的覆蓋面。近兩年，在城鄉社會救助制度建設方面，我省始終堅持城鄉一體的工作思路，努力實現城市鄉村全面覆蓋。基本生活救助方面，在不斷提高城市低保規範化程度的同時，積極推進農村低保制度建設，完善五保供養制度。醫療救助方面，在農村醫療救助制度全面建立的同時，指導各地積極開展城市醫療救助試點工作，確保明年全面實施城市醫療救助工作。

    二、實施科學管理，確保城鄉社會救助體系的規範運作

    社會救助體系建設，是一項社會系統工程，工作量大，涉及面廣。為了確保規範運作，我們不斷強化科學管理，建立了一整套管理體制和運行機制。

    （一）建立了政府領導、歸口管理、部門協作、社會參與的社會救助工作管理體制。省、市、縣（市、區）三級政府都建立由政府主管負責同志任組長、有關部門參加的社會救助體系建設工作領導小組。領導小組辦公室設在民政部門，主要負責社會救助體系建設的綜合協調工作。除此之外，民政部門還負責城鄉低保、五保供養、城鄉醫療救助、災民救助工作；財政部門負責社會救助資金的預算安排，對資金的管理、使用進行監督；衛生部門負責醫療費用減免政策的制定、落實和醫療救助的服務工作；建設部門負責困難群眾的住房救助工作；教育部門負責教育救助政策的制定和落實；司法部門負責法律援助；勞動和社會保障部門負責就業援助；審計、監察部門負責救助款物的審計、監察工作。其他有關部門和社會團體分別在自己的職權範圍之內具體承擔相應的救助任務。縣（市、區）級政府還在領導機構下設社會救助工作管理委員會，負責有關組織、協調和管理工作。

    （二）完善工作機制，為城鄉社會救助體系建設提供保障。一是建立了城鄉低保標準的自然增長機制。根據物價指數上漲、最低工資標準提高等因素，通過科學測算，實事求是地調整保障標準，做到既能滿足低保對象的基本生活需要，又能促進有勞動能力的低保對象自主創業。在調整時，由民政部門會同財政、物價、統計等部門,根據當地維持農村居民基本生活所必需的衣、食、住費用，適當考慮用電、取暖、未成年人義務教育等所需費用確定，經同級政府批准後執行。最近，我省各地都按照當地的經濟發展水平、居民生活水平、物價指數等因素對城鄉低保標準進行了重新調整。二是建立了社會救助資金保障機制。資金保障是建立城鄉社會救助體系的關鍵，我省多項救濟制度採取了分級負擔的方式，由政府財政負責保障資金來源。城市低保資金由各級財政按照屬地管理的原則分級負擔，按所需資金列支低保資金預算。每年年底前由民政部門根據本年度低保對象人數及經費執行情況，提出下一年度低保資金預算計劃，按法定程序列入年度支出預算計劃。執行中需要調整的，民政部門根據實際情況，編制預算調整方案，報同級財政部門審核，經同級人民政府批准後執行。農村低保所需資金主要由市、縣（市、區）財政承擔，省級對困難地區給予適當補助。全省各地還建立了城鄉醫療救助基金，實行專戶管理，封閉運行。

    （三）加大工作力度，保證城鄉社會救助工作有序進行。一是統一了工作程序。在各項救助制度建設中，我們都詳細制定了社會救助工作的申請審核審批程序、公示程序、復核程序等，特別是對於城鎮低保工作，我們于去年5月由省政府出臺了《河北省城鎮居民最低生活保障工作操作規程（試行）》，對城鎮低保家庭收入核實與計算、申請與審批、低保對象管理、低保資金管理、監督檢查等內容進行了具體規定，涵蓋了城市低保工作主要程序，具有非常強的操作性。二是加強了隊伍建設。各級民政部門均成立了社會救助工作機構，加強了社會救助工作隊伍建設。2003年5月，省民政廳專門成立了城鄉居民最低生活保障處，編制5人，目前實有工作人員6名。11個設區市民政局已有6個實行了低保和救災機構分設，增加了人員編制，其他各市也在積極運作。三是嚴格了監督檢查制度。縣（市）級政府在領導機構下設立了城鄉社會救助體系建設工作監督委員會，定期組織專項檢查；省、市政府每年按期對各地社會救助工作進行專項抽查；省級媒體按季度公開全省社會救助工作進展情況，實施輿論監督。

    三、提高救助效益，努力發揮城鄉社會救助體系的作用

    社會救助效益的提高是社會救助體系建設的最終目的，在這方面，我們從三個方面實現了突破。

    （一）救助範圍的突破。救助範圍的突破體現在兩個方面:一是由單純的基本生活救助發展為對困難群體的全方位救助。原來的低保工作主要是幫助解決吃穿問題，最多是適當考慮取暖和子女上學問題，現在各部門按照職責分工分別負責了基本生活救助、醫療救助、住房救助、教育救助、就業援助等，涉及到困難群體生活的方方面面。二是救助對象由過去的城鎮低保對象、農村五保對象發展為城鄉所有特困群體，各種不同群體的困難都可以得到一定程度的緩解。從救助人數方面看，城鎮低保對象從2001年初的9.8萬人發展到目前的81萬人；農村低保（救濟）對象從2001年的13萬人發展到目前的110萬人；農村五保對象從2001年的2.3萬人發展到目前的19.4萬人。另外，其他救助對象實現了從無到有的突破：2004年農村醫療救助對象15.9萬人，發放1490萬元，2005年上半年救助9.4萬人，發放救助金1402萬元；2004年全省共發放教育救助資金8102萬元，救助115.2萬人；住房救助方面，2004年全省共救助城市最低收入家庭25990戶、76994人，發放租金補貼1647.66萬元，核減租金177.05萬元；在法律援助方面，2004年全省共對6700多例案件實施了法律援助，涉及10000多人次。

    （二）救助方式的突破。通過推進社會化運作的方式，使社會救助從單純依靠民政部門向以政府為主導，全社會共同參與的模式轉變。在建立城鄉社會救助體系的總體框架下，各級政府組織和動員各職能部門、社會團體、街道社區及有關企業，從解決困難群體的實際問題入手，共同參與社會救助工程。如我省各級婦聯從1994年開始實施了“春蕾計劃”和“助孤行動”，籌建了“貧困兒童危難救急基金”，通過社會募捐，向貧困孤兒實施救助；工會組織廣泛建立了“幫扶中心”和“幫扶站”，開展了“一幫一”活動，建立了特殊群體救助制度；省殘聯決定通過扶貧貸款對貧困殘疾人家庭進行危房改造。另外，許多地方還開展了形式多樣的對口幫扶和社會捐贈活動，並在黨委或工會的組織下形成了制度，機關、企事業單位與城鄉困難群眾結對幫扶，在一定程度上幫助解決了貧困群眾生活困難問題，推動了城鄉社會救助體系的建設。

    （三）救助水平的突破。為了確保救助效果，我省各級不斷加大財政投入力度，使城鄉低保補差大幅度提高。城鎮低保月人均補差從2003年年初的32元達到了目前的64元。農村低保月人均補助由2003年的15.4元（含特困戶救助）上升到目前的20.8元。

    城鄉社會救助體系的建立健全是一項長期系統的工程，需要全社會、多部門的配合。目前，我省雖説在這方面進行了一些探索，但相對於制度完備、運作規範、城鄉一體的社會救助體系而言僅僅是初步的，還存在著覆蓋面較窄、資金緊張、城鄉差別較大等一些問題，急需在以後的工作中不斷改進和完善。