以人為本 城鄉兼顧
加快建立新型社會救助體系

湖南省長沙市民政局

    長沙市現轄5區、3縣、1市，總人口602萬人，其中農業人口396萬人，非農業人口206萬人。近年來，在經濟持續快速發展、人民群眾生活水平不斷提高的同時，市委市政府深入貫徹以人為本、關注民生的執政理念，著力解決城鄉特困群眾的生産生活問題，逐步建立起以長效保障特困對象基本生活為目的，以特困對象的生活需求為制度設計依據，以縣級以上財政為投入主體，以經常化、制度化、動態化、公開透明為實施特徵，部門相互配合，城鄉一體推進的，與長沙經濟社會發展相適應的新型城鄉社會救助體系。通過這一體系，全市常年救助對象近30萬人，年投入救助資金近3億元。

    一、基本情況

    城市低保應保盡保。我市現行保障標準為，5區200元/人、月，4縣（市）150元/人、月。2005年10月，全市共有城市低保對象5.2萬戶11.7萬人，佔全市非農業人口總數的5.6%，月發保障金924萬元。今年1—10月，全市累計發放保障金9014萬元，月人均補差80元。從今年開始，地方財政安排資金，對城市低保對象發放節日（元旦、春節、勞動節、國慶節）生活補助費，標準為每人每節40元，全市年總金額約2000萬元。

    農村低保全面實施。從2005年1月起，根據《長沙市農村居民最低生活保障制度實施辦法》，農村低保制度在全市9個區、縣（市）全面實施。月救助標準按不同地區、不同對象分別確定。至2005年10月，全市共有農村低保對象8.9萬戶17.7萬人，佔全市農業人口總數的4.3%，月發保障金560萬元，月人均補差32元。其中“三無人員”應保盡保，共3.42萬戶3.67萬人，月人均補差72.3元。2005年1—10月，全市累計發放農村低保金5351萬元。

    醫療救助城鄉一體推進。2004年底和2005年初，市本級和9個區（縣、市）政府均出臺了特困家庭醫療救助實施辦法和實施細則，確定了救助對象（以城鄉低保戶為主體）、救助病種、救助標準（最高不超過3000元或4000元）和申報審批程序。資金投入以縣級財政為主，市財政適當補貼。五區財政按轄區總人口人均不低於3元、四縣財政按總人口人均不低於2元（長沙縣為3元），市本級按全市總人口人均1元的標準安排預算。2005年全市地方財政醫療救助資金預算總額為2117萬元。從全面啟動醫療救助以來，全市共計發放醫療救助資金963萬元，救助人數為5113人。

    住房保障制度。2004年11月，市政府下發了《長沙市城市最低收入家庭住房保障管理辦法》，對城市低收入家庭實行住房保障。保障對象為城市低保對象中的無房戶，保障方式以發放租賃住房補貼為主，租金核減、實物配租為輔。至2005年10月，全市共對164戶390人發放了每人每月50元的住房補貼，1-10月累計發放金額為15.6萬元；共對46戶300多人實行了實物配租，配租面積為1500多平方米；共對1130戶2968人實行了租金核減，每月核減金額3萬餘元，1-10月累計核減26萬餘元。

    高等教育救助。從2004年開始，市財政每年安排500萬元，由長沙慈善會對考入高等院校的城鄉低保家庭和特困家庭子弟進行專項救助，每人一次性救助1000—3000元，幫助他們順利入學。2004年共救助1834人。2005年第一批已救助1913人，發放救助金451萬元。

    此外，市政府有關部門和單位，如教育、衛生、勞動、司法、公用事業、電力等部門分別在各自職責範圍內制定實施了針對城鄉低保戶和其他特困對象的救助政策和優惠減免辦法，從不同方面為困難群眾排憂解難。

    二、主要做法

    1、總體規劃，分項實施。困難對象存在生活、就醫、就學、就業等多方面的救助需求，而提供救助服務的主體也是多方面的。作為一個系統工程，社會救助不是單純某一個部門實施的某項制度，應由政府主導，進行總體規劃，然後按輕重緩急和職能分工，分步驟分部門組織實施。市政府《關於建立健全城鄉社會救助體系的通知》要求，“凡是與困難群眾生活密切相關的部門和行業，都有參與社會救助的責任和義務”。從長沙的實際出發，從解決困難群眾最關心、最迫切的問題入手，重點推出城鄉低保制度、城鄉特困家庭醫療救助制度、城市低收入家庭住房保障制度、特困家庭子女教育救助制度、“三無人員”集中供養制度、城市流浪乞討人員救助制度、法律援助制度、就業援助制度、應急救助制度等十個方面的救助制度，並明確了相關部門的具體責任。目前，這十個救助制度都已進入了實施階段。社會救助基本框架建立以後，特困對象在遭遇各種困難、自身難以走出困境的情況下，都能通過一定的渠道，及時得到救助，不同程度地緩解困難。

    2、城鄉統籌，整體推進。在實現城市低保應保盡保，初步形成人員動態管理、保障標準自然增長機制以後，我市及時調整社會救助工作思路和階段性工作重點，按照統籌城鄉協調發展的要求，統一考慮城鄉社會救助制度設計，統一安排城鄉社會救助資金。一是各主要社會救助制度覆蓋我市城鄉，並盡可能通過一個辦法實施。如教育救助、醫療救助，不論區縣，都是完全按照同一個文件執行。城鄉低保雖然標準有所不同，具體實施細則略有區別，但主要的政策精神、操作原則和工作措施完全一致。二是在救助資金的籌措和分配上城鄉兼顧。市財政適當分擔或對區、縣（市）給予補助。

    3、動態管理，進出有序。特困對象的基本生活和應急解難的長效保障機制形成以後，動態管理十分重要。我市堅持社會救助的大門始終敞開，符合條件的，申請一個按程序審批一個；不符合條件的，及時發現及時清退。2005年1-10月，全市累計新審批城市低保對象15589人次，累計退出城市低保9875人次，調整補助水平7347人次，基本達到“人員有出有進，補助水平有升有降”的要求。農村低保、醫療救助、教育救助同樣按照動態管理的原則進行。農村低保和醫療救助實行隨時申報，按季審批；高等教育救助，實行定時申報、定時審批；其他配套救助分別採取不同的動態管理方式，至少每年重新確定一次救助對象和救助金額。

    4、信息聯網，銀行代發。2003年7月，市、縣兩級財政投入1100多萬元，為市、區（縣、市）、街道、社區和城市低保戶在50戶以上的農村鄉鎮低保工作機構全部配備了網絡終端設備（專用電腦、打印機、電話專線或寬帶），共計534套，統一使用民政部“全國城市居民最低生活保障管理系統”，成功實現了城市低保市、區（縣、市）、街道（鄉鎮）、社區四級聯網，各級低保數據的錄入、傳輸、處理，全部通過網絡進行。今年農村低保實施以後，各區、縣（市）及時為空白鄉鎮配備了電腦設備，市低保局自主開發了“長沙市農村居民最低生活保障管理系統”，實現了農村低保市、縣（區、市）、鄉鎮（街道）三級聯網管理。城鄉低保信息網絡的建成使用，大大提高了低保管理的效率和準確性，為其他社會救助信息管理提供了平臺。為了確保社會救助資金安全運行、按時足額發放到位，市民政局、市財政局共同委託長沙市商業銀行和長沙市農村信用合作聯社代發城鄉低保金和其他社會救助資金，實現了救助資金的封閉運行。

    5、群眾參與，公開透明。為了確保廣大群眾對社會救助工作的知情權、參與權和監督權，我市的社會救助堅持自下而上的工作程序，堅持入戶調查、民主評議和張榜公示三項基本工作制度不放鬆。不論是城鄉低保，還是醫療救助，都是先進行入戶調查，然後由社區、村組織民主評議、張榜公示，無異議後再逐級上報。初審、審核、審批、發放情況都在專門的公示欄內張榜公示，接受監督。社會救助工作全過程公開透明操作，很大程度上保證了救助對象的準確性和救助結果的公正公平。

    三、幾點體會

    1、領導重視是前提。市委市政府從構建和諧社會的高度來看待社會救助工作的重要意義，從轉變政府職能、提供公共服務的角度來部署社會救助任務，從優化支出結構、建立公共財政框架的方向來加大對社會救助的資金投入，把社會救助體系建設納入全市經濟社會發展的總體規劃。社會救助工作的大政方針，如《長沙市人民政府關於建立健全城鄉社會救助體系的通知》、《長沙市城市居民最低生活保障制度實施辦法（試行）》、《長沙市農村居民最低生活保障制度實施辦法》、《長沙市特困家庭醫療救助制度實施辦法》等文件及時出臺，開展工作所需要的機構、編制、經費也都得到了較好地保障。市社會救助工作領導小組成立以後，工作中的問題和困難更加便於協調解決。

    2、財政投入是關鍵。在科學建制、合理測算的基礎上，民政部門和相關單位提出各項社會救助年度用款方案，經財政核實後報政府審定並明確各級財政的投入責任，是社會救助能否開展和堅持的關鍵所在。社會救助的政策一經公開，所需資金將成為必須支付的硬性開支，必須要有預算安排作保障。我市把社會救助資金投入主體鎖定在市、區（縣市）兩級財政。根據需求額度和各區、縣（市）財力情況，合理確定兩級財政分擔、補助比例。考慮目前鄉鎮財政狀況和農村稅費改革等因素，所有各項社會救助均不要求鄉鎮（街道）投入救助資金。市、區（縣、市）兩級財政足額預算救助資金，有效地避免了社會救助因資金不到位而造成發放不到位或變相降低發放標準的現象。

    3、基層隊伍是保證。社會救助的對象在基層，工作重心在基層，建立和穩定一支高素質的基層專幹隊伍至關重要。為適應基層工作需要，2002年年底，市政府出臺了《關於認真做好城鎮社會保障和服務社會化工作的通知》(長政發[2002]33號文件)，決定在城區58個街道、366個社區全部建立低保工作機構。街道設低保管理服務站，配備專職工作人員2名；社區設低保服務中心，配備專職工作人員1名。此前，市、區(縣、市)兩級己全部成立了低保中心，配備了人員編制。全市低保工作機構己形成網絡，專職工作人員近600名。今年，市、區（縣、市）兩級低保中心更名為低保工作局，各級低保工作機構增加了履行其他社會救助的職能。從今年開始，我市將陸續充實農村鄉鎮的社會救助工作力量，有條件的地方，在村一級配備社會救助專幹。

    長沙的社會救助工作雖然取得了一些成績，較好地發揮了保障城鄉特困群眾基本生活、及時緩解特殊困難的作用，有效地促進了長沙的和諧穩定，但是與上級的要求和困難群眾的期望相比，還有相當的差距。特別是在救助政策之間的銜接、救助資源的整合、救助主體的協調以及農村基層救助工作隊伍的建設等方面，存在不少問題和困惑。我們將認真貫徹中央和民政部的有關文件精神，充分借鑒先進地區的成功經驗，進一步加大工作力度，打牢基礎，破解難題，不斷完善長沙社會救助體系，造福於民。