近幾年來，隨著我國社會保障制度的逐步完善，社會保障的財政管理實踐也取得較大突破。各級財政積極參與了社會保障的制度建設，社會保障資金的財務管理進一步加強，財政投入不斷加大，社會保險基金作為預算外資金納入財政專戶管理，社會保險經辦機構經費由提取管理費改為財政預算安排，有力地支持了社會保障事業的發展。但社會保障財政管理中仍然存在著一些不容忽視、亟待解決的問題。

    1．尚未建立經常性的財政投入機制。

    儘管近幾年社會保障財政支出連年大幅增加，但與發達國家和其他發展中國家相比，我國政府用於社會保障的資金投入比例還是比較低的，尚未建立起經常性的財政投入機制。與發達國家相比，我國個人繳費水平和企業繳費水平相對較高，而政府對社會養老基金貢獻卻偏低。目前，中央財政用於社會保障的支出佔中央財政總支出的比例，加拿大為39%，日本為37%，澳大利亞為35%，我國只有10%左右。儘管近兩年中央也一再要求各級財政部門要通過調整財政支出結構將財政支出的15%—20%用於社會保障，但由於缺乏立法約束財政對社會保障投入帶有明顯的隨意性。

    2．各級政府間的社會保障財政責任模糊。

    一是社會保障事權過分下移，統籌層次不高。國務院1998年就明確要求，各省區市要在1998年底以前實行企業職工養老保險基金省級統籌，建立基本養老保險基金省級調劑制度。儘管如此，我國大部分地區的社會保障基金仍然處於“縣級統籌”和“市級統籌”的分散管理狀態，全國除了京、津、滬三市外，僅陜西省基本做到了企業職工基本養老金省級統籌。二是中央政府在政策制定、基金管理上權威不足。目前所有的社會保險基金均處於省及省以下市、縣的分散管理之中，導致中央財政缺乏調劑地區間社會保險基金的權利和能力。三是地方政府財政責任不明，既無法自主地推進社會保障改革，又可以在社會保險具體方案設計、基金管理使用等方面違背中央的統一要求，維護地方利益。四是政府間的財政投入責任不清。1998-2001年，國家財政對養老保險的補貼中，90%以上均來源於中央財政，地方財政不足10%；有條件的地方可能多投入，無條件、負擔重的地方可以少投入甚至不投入，完全依賴中央財政補貼。

    3．社會保障資金缺口已成為財政風險的巨大隱患

    社會保障的財政風險主要表現在養老保險風險。目前我國的養老保險基金已經出現支付危機。1997年全國有5個地區出現收不抵支，1998年擴大到21個，1999年又達到25個。1998年養老保險基金支付缺口為100多億元，2002年擴大到500多億元，預計到2010年將達到1000多億元。不斷擴大的養老保險基金收支缺口，已經成為引發財政風險的巨大隱患。

    在養老保險之外，失業保險和最低生活保障也在一定程度上增加了財政風險。2001年，全國有8個省份失業保險金收入當年收不抵支。隨著下崗與失業並軌，失業保險財務的不可持續性將迅速顯現，無形中增加了財政風險。城鎮居民最低生活保障資金本身就是由財政負擔，各級財政已經投入了大量資金用於城鎮貧困人口保障。但目前對城鎮貧困人口的保障仍顯不足，我國現有城鎮貧困人口3100萬以上，1999年享受社會保障的總人數不足300萬，2000年不足400萬。隨著“低保”範圍的擴大，最低保障水平的提高，財政風險也不斷加大。

    4．社保資金的預算約束不足。

    雖然社會保險基金實行預算管理，由經辦機構編制年度基金預算草案，由勞動保障部門審核匯總並報財政部門審核，經同級政府批准後，由財政部門向勞動保障部門批復執行。但社會保險基金預算其實還算不上真正的預算，不僅預算審批層次低（經同級政府批准即可），而且具有預算軟約束的特點，各地區各部門在社會保險基金管理上缺乏相應的監督和法律法規的約束，社會保險基金不同程度地存在挪用和浪費現象。一些地方擅自動用社會保險基金用於基本建設和公用事業建設投資，甚至蓋辦公樓、宿舍和搞房地産投資和證券投資，給社會保險基金造成損失。經勞動和社會保障部、財政部等部門檢查核定，僅1996年至1998年3月各地違規動用基金就達到173.98億元。隨著經濟的發展，社會保障資金規模也會越來越大，如果繼續實行分散管理，不能納入財政統一的預算體系接受立法機構的監督，不僅難以保證資金的安全和完整，而且不能保證政府社會保障職能的實施。

    5．社保基金保值增值不理想。

    目前整個社會保險基金基本上是由地方甚至是市縣社會保險機構分散管理。在這種背景下，或者基金太少無法進行投資運營，或者雖有一定積累，但基金運作又常常受到地方政府的干預和地方利益的驅動，挪用基金、投資難以回收等現象屢屢發生。另一方面，社保基金的投資運營渠道單一，在一定程度上制約了基金的保值增值。按國家規定，基金結余只能用於購買國債或存入國有商業銀行，嚴禁進行其他任何形式的投資。而銀行利率水平和國債發行量、發行方式等很難滿足社會保險基金保值增值的需要。1996年山東省基本養老保險基金增值率為3.71%，到2000年只有1.41%，增值率呈現出逐年下降的趨勢，而且僅略高於同期居民活期存款利率，遠遠低於一年定期存款利率。在較長一段時期內，社保基金保值增值的主渠道，恐怕仍然是依靠買國債、存定期的低息收入，社保基金的保值增值，正陷入“安全性”與“效益性”的兩難選擇之中。

    針對我國社會保障財政管理的現狀，提出如下對策：

    1．建立健全完善的社會保障籌資模式

    我國傳統的社會保障籌資模式，對於不同的保障項目，均採用現收現付制。這種模式曾經發揮了重要的作用。隨著社會保障制度改革的深化，社會保障資金的不斷擴大，社會保障項目的逐步健全，繼續實行單一的現收現付制顯然難以滿足形勢的需要。因此，要結合各類保障項目的特點和要求，實行現收現付、完全積累和部分積累三種籌資模式相結合的多層次的複式籌資制度。一是對城鎮職工養老保險採用部分積累制。部分積累式的收費率以及通貨膨脹的壓力雖高於現收現付式，但低於完全積累式。二是對失業、醫療、工傷保險等採用現收現付制。這些險種都屬於短期支付項目，保險基金規模較小，多數國家普遍採用現收現付、缺口由財政補貼的做法。三是對農村養老保險採用完全積累制。這是在農村經濟尚不發達、農村老齡人口數量眾多的情況下的現實選擇。

    2．合理確定中央與地方各級政府的社會保障財政責任

    社會保障作為分配職能的重要內容，在很大程度上應是中央政府的職責，但這不意味著它承擔全部成本，必須結合政府的職能按照社會保障的項目特點將其劃分到各級政府。社會保障項目中，養老保險涉及的範圍最廣、週期最長、風險最大，任何地方政府都難以長期獨自承擔。因此，應將養老保險劃歸中央政府統一管理，即由目前的省級統籌改為全國統籌。通過養老保險統籌層次的提高，來增強抵禦風險能力。其他社會保障項目也應劃歸不同的地方政府，將失業保險劃歸省（市）一級政府統一管理，醫療保險劃歸地市級政府管理，工傷和生育保險則劃歸縣市級政府管理。

    3．開闢多元化的籌資渠道

    一是採用“費+稅”的複合籌資形式。以社會保險稅方式籌集僱主繳納的用於社會統籌的資金，以社會保險費的方式籌集個人繳納的進入個人賬戶的資金。稅費的徵收管理應實行“雙軌”徵收、“分賬”管理的模式，即社會統籌部分採用社會保險稅方式，由稅務機關徵收；建立專門的個人賬戶收費管理體系，由全國社會保障基金理事會下設專門機構負責管理。二是建立經常性的財政投入機制。要在完善現有的財政投入制度的基礎上，充分運用稅收和財政支出方式，將個人所得稅、消費稅以及娛樂業營業稅的一定比例用於社會保障，確保社會保障籌資需要。三是變現國有資産，充實社會保險基金。通過減持國有股、推行社會保障“專用資産券”和“認可債券”等形式，逐步解決社會保障欠賬問題。

    4．加強社會保險基金的財政管理

    一是編制社會保險預算。結合我國實際，應實行“板塊式”社會保險預算模式，即在政府公共預算之外，單獨編制社會保險（基金）預算，用一般性稅收收入安排的社會保障性支出繼續在政府公共預算中編列、反映。二是確保社保基金保值增值。財政部門要進一步加大對社會保險基金的政策扶持，在保證資金安全的前提下，適當拓寬社會保障資金的投資渠道，增強社保基金保值增值能力。三是加強財政對社保基金的財務監督管理，對社保基金徵繳、投資運營以及撥付使用等全過程進行監督檢查。

    5．切實防範社會保障財政風險

    一是要綜合運用各種財政稅收政策，促進企業提高經濟效益，改善企業財務經營狀況，提高社會保險基金的繳付水平，增加社會保險基金收入；同時，企業效益的改善可以提高勞動者收入水平，縮小貧困群體數量，降低失業率，增強個人的自我保障能力，減少對社會保障資金的需求。二是進一步調整財政支出結構。優化支出存量結構，用好財政支出增量，集中財力向社會保障傾斜，逐步將社會保障支出佔財政支出的比重由現在的10%左右提高到15-20%。三是建立社會保障財政風險預警機制。社會保險財政風險潛伏著巨大的危機，一旦發生就必然波及到整個社會。因此必須要加強社會保障財政風險的預警性或預防性監督，構建科學靈敏的社會保障財政預警系統。（山東省財政廳　崔運政 於安）