國務院關於進一步深化糧食流通體制改革的意見
國發〔2004〕17號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
1998年以來，各地區、各部門按照黨中央、國務院的部署，積極穩妥地推進以市場為取向的糧食流通體制改革，保護廣大農民利益，促進農業生産結構調整和糧食生産與流通。隨著國民經濟市場化程度的提高，糧食流通體制改革的深入和農村稅費改革的全面實行，當前進一步推進糧食購銷市場化改革的條件已經基本具備。按照黨的十六屆三中全會精神，國務院決定，在總結經驗、完善政策的基礎上，2004年全面放開糧食收購市場，積極穩妥推進糧食流通體制改革。糧食流通體制改革，必須有利於糧食生産、有利於種糧農民增收、有利於糧食市場穩定、有利於國家糧食安全，這是實踐“三個代表”重要思想的具體體現，各地區、各部門必須充分認識改革的艱巨性和複雜性，統一思想，高度重視，切實把改革的各項政策措施落實到位，確保改革的順利實施。
一、改革的總體目標、基本思路和實施步驟
(一)深化糧食流通體制改革的總體目標是：在國家宏觀調控下，充分發揮市場機制在配置糧食資源中的基礎性作用，實現糧食購銷市場化和市場主體多元化；建立對種糧農民直接補貼的機制，保護糧食主産區和種糧農民的利益，加強糧食綜合生産能力建設；深化國有糧食購銷企業改革，切實轉換經營機制，發揮國有糧食購銷企業的主渠道作用；加強糧食市場管理，維護糧食正常流通秩序；加強糧食工作省長負責制，建立健全適應社會主義市場經濟發展要求和符合我國國情的糧食流通體制，確保國家糧食安全。
(二)深化糧食流通體制改革的基本思路是：放開購銷市場，直接補貼糧農，轉換企業機制，維護市場秩序，加強宏觀調控。
(三)深化糧食流通體制改革的步驟和要求是：全面規劃，分步實施，因地制宜，分別決策，加強領導，落實責任。
二、放開糧食收購和價格，健全糧食市場體系
(四)積極穩妥地放開糧食主産區的糧食收購市場和糧食收購價格，繼續發揮國有糧食購銷企業主渠道作用，發展和規範多種市場主體從事糧食收購和經營活動。
(五)轉換糧食價格形成機制。一般情況下，糧食收購價格由市場供求形成，國家在充分發揮市場機制的基礎上實行宏觀調控。要充分發揮價格的導向作用，當糧食供求發生重大變化時，為保證市場供應、保護農民利益，必要時可由國務院決定對短缺的重點糧食品種，在糧食主産區實行最低收購價格。
(六)建立統一、開放、競爭、有序的糧食市場體系。繼續辦好農村集市貿易。加強糧食批發市場建設，提升市場服務功能，引導企業入市交易。穩步發展糧食期貨市場，規範糧食期貨交易行為。取消糧食運輸憑證制度和糧食準運證制度，嚴禁各種形式的糧食區域性封鎖，形成公平競爭、規範有序、全國統一的糧食市場。
三、建立直接補貼機制，保護種糧農民利益
(七)結合農村稅費改革，2004年起，全面實行對種糧農民的直接補貼。糧食主産省、自治區實行直接補貼的糧食數量，原則上不低於前三年平均商品量的70%。其他省、自治區、直轄市也要比照糧食主産省、自治區的做法，對糧食主産縣(市)的種糧農民實行直接補貼。
(八)儘快建立和完善對種糧農民直接補貼的機制。直接補貼的標準，按照能夠補償糧食生産成本並使種糧農民獲得適當收益，有利於調動農民種糧積極性、促進糧食生産的原則確定。直接補貼的對像是主産區種糧農民(包括農墾企業、農場的糧食生産者)。直接補貼辦法可以按農業計稅面積補貼，可以按計稅常産補貼，可以按糧食種植面積補貼，可以同種糧農民出售的商品糧數量挂鉤。直接補貼資金要真正補到種糧農戶，確實起到促進糧食生産和增加種糧農民收入的作用。由財政部會同發展改革委、糧食局等有關部門制定完善直補辦法的指導性意見，各省、自治區、直轄市人民政府根據國家的指導性意見，結合本地實際確定具體辦法。
(九)糧食風險基金優先用於對種糧農民的直接補貼。2004年，糧食主産省、自治區從糧食風險基金中安排100億元(佔主産區糧食風險基金規模的40%)對種糧農民補貼，以後年度對種糧農民的直接補貼資金要逐年有所增加，經過三年，將現有糧食風險基金的一半用於對種糧農民直接補貼。部分糧食主産省、自治區糧食風險基金用於直接補貼農民不足的，經省級人民政府申請，由中央財政根據糧食風險基金的缺口情況給予借款；仍有缺口的，報經國務院批准，向中國農業發展銀行借款，以確保對種糧農民直接補貼資金的落實。其他地方對種糧農民直接補貼的資金，從現有包乾的糧食風險基金中安排，糧食風險基金不足的，由省級人民政府自籌資金解決。
(十)要按照公開、公平、公正的原則，認真做好直接補貼的組織和落實工作，保證種糧農民得到實惠。補貼款的兌付可以採取農業稅徵收和對農民直接發放“徵補兩條線”，可以直接抵扣農業稅，也可以直接補給農民。不論採取哪種方式，都要把對種糧農民直接補貼的計算依據、補貼標準、補貼金額逐級落實到每個農戶，並張榜公佈，接受農民監督。各地和有關部門要加強對補貼資金的監管，嚴禁截留、挪用。
四、轉換企業經營機制，加快推進國有糧食購銷企業改革
(十一)國有糧食購銷企業改革的總體要求是：實行政企分開，推進兼併重組，消化歷史包袱，分流富餘人員，建立健全法人治理結構，使企業真正成為自主經營、自負盈虧的市場主體，提高市場競爭能力，更好地發揮主渠道作用。
(十二)加快國有糧食購銷企業産權制度改革，因地制宜實行企業重組和組織結構創新。以現有倉儲設施為依託，改造和重組國有獨資或國有控股的糧食購銷企業，作為政府實行糧食宏觀調控的重要載體。承擔中央、地方儲備糧經營管理和軍糧供應任務的糧食企業，原則上實行國有獨資、國有控股為主的産權制度。小型國有糧食購銷企業，可以根據當地的實際情況進行改組改造和兼併，或租賃、出售、轉制。要充分利用和整合企業現有的糧食倉儲、加工、運輸設施等資源，發展社會化糧食儲運體系、糧油精深加工和糧食産業化經營，推進糧食連鎖經營、物流配送等現代流通方式。在全國逐步形成若干個具有競爭力的國有大型糧食企業集團，在糧食經營和宏觀調控中發揮重要作用。
(十三)改革國有糧食購銷企業內部人事、勞動和分配製度。對企業職工全面實行勞動合同制，企業與職工通過平等協商簽訂勞動合同，確定勞動關係。在內部崗位管理上，實行聘任制，公開選聘，競爭上崗，經營管理者能上能下，人員能進能出。堅持實行按勞分配原則，建立以崗位為基礎，與企業經濟效益和個人貢獻相聯絡的激勵工資制度；職工工資水平，由企業根據當地社會平均工資和本企業經濟效益決定；適當拉開收入差距，允許和鼓勵資本、技術等生産要素參與收入分配。改革企業經營者的收入分配辦法，根據業績考核和貢獻確定經營者的勞動報酬，建立有效的激勵和約束機制。
(十四)地方各級人民政府要將國有糧食企業職工和分流人員統一納入當地社會保障體系和再就業規劃，保護職工合法權益，維護社會穩定。積極扶持國有糧食企業下崗失業人員自謀職業和自主創業。有關部門要積極支持和指導國有糧食企業充分利用各種資源，採取多種方式增加就業崗位，妥善分流安置企業富餘人員。國有糧食購銷企業分流安置職工、依法解除勞動關係等所需資金，由省級人民政府統籌考慮，採取多渠道解決。黑龍江、吉林省可以與其他省同步改革，也可以先結合社會保障改革試點，切實解決國有糧食購銷企業富餘人員分流安置問題，為全面實行糧食購銷市場化改革創造條件。
(十五)對現有庫存中以往按保護價(含定購價)收購的糧食，實行“新老劃斷、分步銷售”。首先用於充實地方糧食儲備和政策性供應糧源，其餘部分按國務院有關部門安排，用三年時間分批銷售，以防止集中銷售衝擊市場糧價。對尚未銷售的庫存糧食，繼續給予利息和必須的保管費用。這部分糧食按計劃銷售發生的價差虧損，原則上由糧食風險基金彌補；對部分糧食主産省確因庫存糧食數量較多、價差虧損較大，難以用糧食風險基金彌補的，經國務院有關部門批准後，價差虧損實行挂賬，利息從糧食風險基金中列支，本金逐步歸還。糧食、財政、農業發展銀行等有關部門要加強對糧食銷售計劃執行情況和價差虧損挂賬的監管。
對庫存的陳化糧食，經國務院批准後按計劃統一組織定向銷售，嚴禁倒賣和流入口糧市場。陳化糧價差虧損仍按現行辦法解決。
(十六)對1992年3月31日以前經清理認定的糧食財務挂賬，按有關規定繼續消化。對1992年4月1日至1998年5月31日期間所發生的、經清理認定的糧食財務挂賬，財力較好的省、自治區、直轄市，有條件開始消化本金的，可以與財政部單獨簽訂責任書，消化政策按有關規定執行，即由地方消化本金，中央財政全額負擔利息。對財力確有困難的省、自治區、直轄市，過渡期再延長5年(2004年至2008年)，5年內新增糧食財務挂賬利息，中央和地方各負擔一半。中央和地方負擔的利息仍由中央財政和地方財政預算分別單獨安排，不得擠佔糧食風險基金。對1998年6月1日到放開收購價格和市場，實行市場化改革之前新發生的虧損，由各省級人民政府組織清理、審計，按照“分清責任、分類處理”的原則解決。經審計的各項政策性虧損，利息從糧食風險基金中列支，本金實行挂賬，由各省、自治區、直轄市統籌資金限期消化。企業經營性虧損，由企業自行償還。
五、改革糧食收購資金供應辦法，完善信貸資金管理措施
(十七)農業發展銀行要保證國家糧食儲備和政府調控糧食的信貸資金需要。對中央儲備糧和省級儲備糧所需資金，要按計劃保證供應。對地方政府為調控當地糧食市場供求所需資金，在落實有關費用、利息及價差補貼的前提下，要及時、足額提供貸款。對在農業發展銀行開戶的國有糧食購銷企業，包括改制後落實原有貸款債務、具備貸款條件、繼續從事糧食經營的企業，要按企業的風險承受能力確定發放收購資金貸款。同時，對具備糧食收儲資格的糧食産業化龍頭企業，以及其他糧食企業，農業發展銀行可以根據企業風險承受能力提供貸款支持。農業發展銀行要加快信貸資金管理方式改革，建立以貸款風險控制為核心的信貸資金管理辦法。
(十八)各商業銀行也要積極支持糧食生産和經營，對符合貸款條件的各類糧食企業和經營者，應給予貸款支持。
六、加強糧食市場管理，維護糧食正常流通秩序
(十九)繼續發揮國有糧食購銷企業的主渠道作用，增強政府對糧食市場的調控能力。國有糧食購銷企業要積極做好糧食收購和銷售工作，帶頭執行國家糧食政策，盡可能多地掌握糧源，增加市場供應，絕不允許逆向操作。對國有糧食購銷企業經營糧食購銷業務所需的資金，農業發展銀行要積極給予貸款支持。
(二十)嚴格市場準入制度，既要堅持多渠道經營，又要嚴格資質標準。凡從事糧食收購的企業，須經縣級或縣級以上糧食行政管理部門審核入市資格，並在工商行政管理部門註冊登記後，方可從事糧食收購和經營活動。省級人民政府要規定糧食收購企業在經營資金、倉儲設施、經營規模、檢驗儲存技術等方面應具備的條件，並規定其在遵守法律法規和糧食收購方面應承擔的義務。糧食行政管理部門要切實加強對糧食市場的指導和監督，對取得糧食收購資格的企業要進行定期審核。
(二十一)加強對非國有糧食購銷企業的服務和監管。地方各級人民政府要依法保障非國有糧食企業的權益，充分發揮其搞活流通、保證市場供應的積極作用，同時也要依法嚴格規範其經營活動，引導他們合法經營，維護市場正常流通秩序。
(二十二)強化糧食批發、零售市場的管理。從事糧食批發和零售的企業要承擔保證市場供應、穩定市場糧價的義務。省級人民政府可以根據糧食供求狀況，規定本行政區域內糧食批發商、成品糧加工企業、連鎖超市等糧食經營企業在正常情況下的最高庫存或最低庫存數量。在市場糧價出現不合理上漲時，各地要採取控制批發企業的進銷差率和零售企業的批零差率等措施，穩定糧食市場價格。
(二十三)加大對糧食市場的監管和調控力度。所有糧食經營企業，包括收購、批發、零售企業都要建立糧食經營臺賬制度，定期如實向糧食行政管理部門報告糧食收購、銷售和庫存數量。所有的糧食經營者都必須服從政府對市場的調控，不得囤積居奇、牟取暴利、哄抬物價、擾亂市場，也不得壓級壓價。工商行政管理部門要加強對糧食市場的管理，依法取締違法經營，嚴格查處摻雜使假、合同欺詐、囤積居奇、哄抬糧價等各種違法、違規行為，維護正常的糧食流通秩序。質檢、衛生部門要加強對糧食加工和銷售的質量、衛生檢驗監督，保護糧食消費者合法權益。
七、加強和改善糧食宏觀調控，確保國家糧食安全
(二十四)要嚴格執行《中華人民共和國土地管理法》和《基本農田保護條例》，實行最嚴格的耕地保護制度。不得擅自將耕地改為非農業用地，嚴禁違法違規佔用、毀壞農田。土地管理部門和農業部門要依法加強對農用地和農村承包土地的管理。要穩定基本農田面積，加強基本農田建設和保護，確保基本農田保護區落實到村組、農戶和地塊。嚴禁在基本農田種樹、挖魚塘，禁止將基本農田用於非農業種植用途。要加大對糧食主産區的扶持力度，擴大糧食播種面積，保護和提高糧食綜合生産能力。實施優質糧食産業工程，優化糧食區域佈局。增強糧食生産科技儲備，改善糧食生産和流通條件。
(二十五)按照中央和省級政府糧食事權劃分，健全和完善中央和省級糧食儲備制度和調控機制。當局部地區出現糧食供給短缺或農民“賣糧難”時，主要通過銷售或收購地方儲備糧等方式進行調節；當較大範圍出現糧食供不應求或農民“賣糧難”時，通過銷售或收購中央儲備糧等方式進行調控。
繼續完善中央儲備糧垂直管理體系，健全中央儲備糧的調控功能，做到嚴格制度、嚴格管理、嚴格責任，按糧食儲藏年限和庫存糧食品質狀況實行定期輪換，確保庫存糧食數量真實、質量良好。進一步加強中央儲備糧的財務管理、庫存管理等監督檢查，切實做到賬實相符。各省級人民政府必須按照“産區保持3個月銷量、銷區保持6個月銷量”的要求，建立地方糧食儲備，沒有達到國家規定規模的，要逐步充實和補充。中央和地方儲備糧的收購、銷售、輪換原則上通過規範的批發市場公開交易。
(二十六)繼續實行2001年中央對地方糧食風險基金包乾的政策，中央補助的資金不減少，地方應配套的資金由省級財政確保及時足額到位。對不能按規定及時足額到位的，報經國務院批准，向中國農業發展銀行借款解決；對不申請借款的，由中央財政繼續執行扣款強制到位政策。包乾的糧食風險基金由地方按照國家規定的用途統籌安排使用，不得用於國家規定用途之外的其他開支。
(二十七)按照立足國內、進出口適當調劑的原則，靈活運用國際市場調劑國內糧食品種和餘缺。
(二十八)建立中長期糧食供求總量平衡機制和市場監測預警機制。要分級制定糧食應急保障預案，確定糧食預警調控指標。要加強對糧食市場供求情況的監測分析，實行糧食生産、消費、庫存、價格等信息的定期發佈制度。完善糧食質量標準體系，改進檢測技術和手段，加強對糧食産品的檢驗檢測，保證糧食産品的質量安全。建立、健全和實施無公害、綠色、有機等優質糧食産品的認證和轉基因糧油産品標識制度。
(二十九)加快有關法律、法規建設，逐步實現依法管糧。嚴格執行《中央儲備糧管理條例》，完善有關配套規章，認真貫徹《糧食流通管理條例》，依法規範糧食市場。
八、加強組織領導，確保糧食流通體制改革穩步實施
(三十)切實加強對糧食流通體制改革的領導。各地區、各有關部門要按照黨中央、國務院的部署，統一思想認識，加強組織領導。各省級人民政府要在國家宏觀調控下，按照糧食省長負責制的要求，對本地區糧食生産、流通和安全全面負責。
(三十一)完善糧食省長負責制。省長(主席、市長)在糧食工作方面的責任：一是發展糧食生産,提高糧食綜合生産能力。糧食主産區要穩定並逐步增加糧食生産，保障國家糧食安全；主銷區要保證糧食播種面積，保證必要的糧食自給率；産銷平衡地區要繼續穩定糧食産需平衡的局面。二是建立對種糧農民直接補貼機制。確保地方應配套的糧食風險基金足額到位，合理確定對農民直接補貼的標準，做好對種糧農民的直接補貼工作。三是搞好糧食總量平衡。糧食主銷區和主産區要按照互利互惠的原則，在市場機制的基礎上形成長期穩定的購銷合作機制，主銷區要積極支持主産區發展糧食生産，使産區調出的糧食有可靠的市場銷路，銷區調入的糧食有穩定的糧源保障。産區和銷區都要做好本區域內糧食供求總量的平衡，保證市場供應。四是管好地方糧食儲備。保證地方儲備的糧食達到國家要求的規模；保證地方儲備糧食適銷對路，品質優良；保證地方儲備的糧食在需要時調得動，用得上。五是規範糧食市場秩序。禁止地區封鎖和地方保護，發揮國有糧食企業的主渠道作用，規範糧食經營者的行為。六是推進國有糧食購銷企業改革。切實轉換國有糧食購銷企業的機制，健全法人治理結構，妥善解決歷史包袱，化解各種矛盾，維護社會安定。各省長(主席、市長)應當切實負起責任，由於工作不力造成本地區糧食供求不平衡，引起市場和社會動蕩，要追究領導責任。
(三十二)各地區、各有關部門要認真抓好國有糧食購銷企業改革。勞動保障部門要指導企業做好職工分流安置、再就業和社會保障工作。對糧食企業依法出售自有産權公房、建築物收入，以及處置企業使用的劃撥土地的收入，應優先留給企業用於繳納社會保險費和安置職工。對有困難的國有糧食購銷企業的生産經營性用房和土地，應減徵或免徵三年的房産稅和城鎮土地使用稅。對國有糧食購銷企業的歷史財務挂賬，經審計認定後，政策性挂賬全部從企業剝離，由縣以上(含縣級)糧食行政部門集中管理。對企業已經剝離政策性挂賬相應佔用的農業發展銀行的貸款，已辦理資産抵押的，應當及時解除抵押關係，幫助企業恢復生存和發展能力。要妥善落實銀行貸款債務，防止國有資産流失。
(三十三)穩定和加強糧食行政管理部門機構和人員，切實履行對全社會糧食流通監管的職責，做好國有糧食購銷企業改革的協調、監督、檢查和指導工作。繼續做好軍糧、退耕(牧)還林(草)用糧和貧困地區、水庫移民、災民口糧等的供應工作，確保供應及時，質量合格。
(三十四)國務院有關部門要密切配合，切實落實糧食購銷市場化改革的各項配套政策措施。糧食行政管理部門要加強對糧食流通體制改革整體方案的組織實施。財政部門要做好糧食風險基金的足額到位和使用監管。工商、質檢、衛生、商務等部門要按職能分工，加強糧食市場的監督管理。
(三十五)各糧食主産省、自治區人民政府要按照本意見，制定週密的糧食流通體制改革方案，報國務院備案。各地區、各有關部門要週密部署，精心組織這項改革，及時總結經驗，不斷完善相關政策，確保糧食流通體制改革的順利推進。
(三十六)本意見自發佈之日起執行。凡此前發佈的有關文件、規定與本意見不符的，均以本意見的規定為準。
國 務 院
二○○四年五月二十三日
