河南省人民政府關於加快
推進城鄉一體化試點工作的指導意見
豫政〔2006〕33號
各省轄市人民政府，省人民政府各部門：
統籌城鄉發展、推進城鄉一體化是貫徹落實科學發展觀的必然要求，是全面建設小康社會、奮力實現中原崛起的重要舉措，也是建設社會主義新農村的重要內容。為探索城鄉一體化發展的新路子，選擇經濟發展較快、工業比重較大、財政保障能力較強、城鎮化水平相對較高的鶴壁、濟源、鞏義、義馬、舞鋼、偃師、新鄭等7個市為試點，為全省推進城鄉一體化取得經驗，提供示範。為促進試點工作的健康發展，現提出如下指導意見。
一、指導思想和總體要求
1.指導思想。推進城鄉一體化要以科學發展觀統領全局，以體制機制創新為動力，以縮小城鄉差距和提高城鄉居民生活水平為目標，以加快城鎮化為核心，以構建城鄉統一的基礎設施、公共服務體系為著力點，打破城鄉二元結構，統籌城鄉發展，推進農村生産、生活方式轉變，使農村和城市共享現代文明。
2.總體要求。“十一五”期間，統籌規劃生産力和人口空間佈局，推動産業向園區集中、人口有序向城鎮集中、農村富餘勞動力向二、三産業轉移，促進城鄉資源共享和生産要素的優化配置，加快城鄉融合；以産業發展為支撐，形成一、二、三産業相互促進、協調發展的産業體系；加快體制創新步伐，大膽試驗，破除城鄉分割的體制性障礙；加快構建城鄉一體的公共服務體系，促進城鎮基礎設施向農村延伸，城鎮公共服務向農村輻射；把推進城鄉一體化與建設社會主義新農村結合起來，同步進行。
3.目標任務。2006年，試點市要按照因地制宜、整體推進、重點突破、注重實效的原則，完成城鄉一體化發展規劃的編制，並結合本地實際，在戶籍和就業制度改革、公共服務體系和基礎設施建設等若干領域先行組織實施。2007—2008年全面推進，取得實質性突破，初步建立城鄉教育、醫療、文化合理佈局、均衡配置的公共服務體系，城鄉有效銜接、功能完善的基礎設施體系和覆蓋城鄉的公共就業服務及社會保障體系。2010年，試點市二、三産業增加值佔生産總值的比重達到90%以上，城鎮化率達到50%以上，形成以統籌城鄉産業發展、統籌社會事業發展、統籌基礎設施建設、統籌勞動就業和社會保障為重點的城鄉一體化新格局。
二、促進城鄉産業統籌協調發展
4.加快發展二、三産業。堅持走新型工業化道路，發揮比較優勢，進一步調整和優化産業結構，培育支柱産業，發展特色經濟，努力提高經濟增長的質量和效益。大力發展以商貿流通、金融保險、信息服務、文化旅遊、社區服務、房地産業為重點的第三産業，加快培育資金、土地、勞動力、技術、産權等要素市場，增強吸納城鄉勞動力就業的能力。
5.大力發展現代農業和農村經濟。按照規模化生産、區域化佈局、産業化經營的方向，促進農業結構調整，加快傳統農業向現代農業的跨越。加大對農産品加工企業的扶持力度，大力發展農産品精深加工。鼓勵發展股份制、股份合作制經濟為主的農村專業合作組織，提高農村經濟的組織化程度和市場化水平。促進農産品行業協會發展，大力推進龍頭企業+農村專業合作組織+農戶的農業産業化經營模式，重點扶持一批農業産業化龍頭企業。
6.以工業化支撐城鎮化，以城鎮化帶動城鄉一體化。強化産業支撐，壯大城市經濟，增強城市的輻射帶動作用。以縣城和中心鎮為依託，做大做強特色塊狀經濟，以各類工業園區、物流園區和農業産業化園區帶動企業聚集，以産業聚集促進人口聚集，推動農村富餘勞動力向城鎮轉移。加強一、二、三産業融合，實現城鄉産業聯動發展。
三、統籌城鄉基礎設施建設
7.加快城鄉公路網絡建設。科學合理地搞好城鄉公路網規劃，加快農村公路建設。2007年，所有縣道達到三級及以上公路標準，鄉鎮和村道達到四級及以上公路標準，行政村通油路（水泥路)，每個鄉鎮均有一個三級及三級以上公路出口，人口較多的行政村之間村道實現聯網。推進城鄉交通運輸一體化進程，建立起城鄉客運市場一體化網絡。加強農村客運場站建設，實現所有鄉鎮有客運站，90%以上的行政村通公共汽車。
8.加快城鄉能源建設。2007年全面完成城鄉電網改造配套工程，探索建立城鄉電網發展的長效機制，提高配供電的安全性和可靠性。在2006年實現縣域新增工業用電與城市大工業用電同價的基礎上，率先破除現行的躉售電體制，2007年實現縣域用電同價，2008年力爭實現城鄉用電同價。同時，因地制宜發展生物質能、太陽能等清潔能源，提高綠色能源比重。
9.加強城鄉公用設施建設。搞好統一佈局規劃，加快城鎮供排水、供熱、供氣、公交等公用設施建設，完善城鎮服務功能。鼓勵城市公用設施向有條件的農村延伸。加大農村通訊設施的投入，降低通話費用，保障城鄉信息暢通。
10.推進城鄉生態環境建設。加快通道綠化工程和防護林體系建設，提高生態承載能力。加強水利基礎設施建設，搞好流域綜合治理。嚴格控制污染物排放總量，大力改善城鄉總體環境質量。加快城鎮污水和垃圾集中處理設施建設，2008年城鎮污水處理率和生活垃圾無害化處理率均達到60%以上。引導農民科學施用化肥、農藥，加大規模化養殖業污染治理力度，推進廢棄物再利用和資源化。
11.加快農村安全飲水工程建設。2008年全部解決農村高氟、高砷、苦鹹水以及水源污染和嚴重缺水問題。對水源有保證、人口居住較集中的地區，著力推進集中供水工程建設，集中供水工程的自來水普及率達到90%以上；對農戶居住分散的山區，建設分散式供水工程（集雨水窖等）或集中供水點。
12.大力發展農村沼氣。加快建設農村戶用沼氣，支持養殖場和飼養集中區建設大中型沼氣工程，積極開展沼氣綜合利用，2008年農村沼氣用戶佔總農戶的比例達到50%以上。
13.加強村莊規劃和人居環境治理。加強宅基地規劃和管理，節約村莊建設用地，引導和幫助農民切實解決住宅與畜禽圈舍混雜問題。加大以改水、改圈、改廚、改廁以及垃圾集中處理、污水處理等為主要內容的村容村貌整治力度，改善農村衛生環境狀況。
四、加快發展覆蓋城鄉的社會事業
14.優先發展教育事業。調整優化教育佈局結構，整合教育資源，促進小學向中心村集中，初中向中心鎮集中，高中向城鎮和縣城集中。2007年完成與佈局結構調整相適應的寄宿制學校建設。2008年所有義務教育階段學校達到省定辦學條件基本標準，將“兩免一補”政策覆蓋到城鄉所有義務教育階段學生。大力發展普通高中教育，以就業為導向加快發展中等職業教育，加強縣級職教中心、示範性中等職業學校建設，2010年試點市基本普及高中階段教育。提高高等職業教育辦學水平，推行工學結合、校企合作等培養和辦學模式，建立和完善職業培訓網絡。
15.大力發展衛生事業。以提高公共醫療服務水平、完善醫療保障制度為重點，推進城鄉醫療衛生事業一體化發展。合理配置城鄉醫療衛生資源，推動城市醫療衛生資源向農村延伸。2007年完成所有鄉鎮衛生院改造，全面提高醫務人員技術和醫療裝備水平；建成規範化的村衛生所（室）並實現鄉村衛生服務管理一體化；完成縣（市）綜合性醫院、中醫院、婦幼保健院的改造，保證城鄉居民公平享有付費合理的基本醫療服務。率先將新型農村合作醫療制度覆蓋到農村人口比重較大的城市轄區。
16.加強文化建設。加快公共文化設施建設，創新文化管理體制和運行機制，擴大先進文化向農村的輻射。2007年全面完成縣級文化館、圖書館的達標改造，實現鄉鎮有綜合文化站、村有文化活動室；擴大廣播電視“村村通”工程覆蓋面，實現20戶以上的自然村通廣播電視。加強體育設施建設，因地制宜地開展適合農村特點的大眾體育活動。
五、推進民主政治和精神文明建設
17.切實維護農村居民的民主權利。完善村民自治機制，進一步推進村務公開，規範村民代表會議制度和村級重大事務決策機制。2007年所有行政村建成村級組織活動場所。加強鄉鎮司法所和法庭基礎設施建設。深入開展農村普法教育，增強農民的法制觀念，建設平安鄉村，創造農民安居樂業的社會環境。
18.加強社會主義精神文明建設。大力弘揚以愛國主義為核心的民族精神和以改革創新為核心的時代精神，以胡錦濤總書記提出的“八榮八恥”為主要內容，深入開展社會主義榮辱觀教育。推進文化、科技、衛生“三下鄉”活動制度化，培養造就有文化、懂技術、會經營的新型農民。認真實施公民道德建設工程，廣泛開展群眾性精神文明創建活動，形成文明健康的社會風尚。
六、加快體制機制創新
19.深化戶籍管理制度改革。改革現行戶籍管理體制，取消戶口的農業和非農業性質劃分，以具有固定住所、穩定職業或生活來源為基本落戶條件，按照實際居住地統一登記為“居民戶口”。進城落戶的農民在勞動就業、計劃生育、子女入學、社會保障以及經濟適用住房等方面享受與城鎮居民同等待遇。
20.加快用地制度改革。進一步加大對“空心村”、磚瓦窯及工礦廢棄地的綜合整治（以下簡稱“三項整治”）和基本農田整治工作力度，積極推行集約節約用地。落實國家關於城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相挂鉤政策，統籌規劃城鄉用地，提高土地利用水平。“三項整治”和農民遷居後騰出的建設用地可以置換使用。根據實際需要，土地利用年度計劃指標適當向試點市傾斜，支持縣域經濟發展和産業集聚。符合國家産業政策的項目用地不受申報批次限制，隨報隨受理。提高徵地補償標準，拓寬對被徵地農民的安置途徑，保障失地農民的合法權益。
21.推進土地流轉制度改革。鼓勵農民按照“依法、自願、有償”原則，採取出租、入股、置換等各種方式，加快農村土地承包經營權的流轉，大力發展多種形式的農業適度規模經營。允許試點市農村集體建設用地折價入股參與基礎設施及工商項目建設。允許農民將土地承包經營權利轉換為在城鎮生活的必要保障。
22.完善城鄉統一的勞動就業制度。積極推進城鄉一體化就業試點工作，取消各種對農民工進城就業、務工的歧視性、限制性規定，建立城鄉統一、平等、開放、競爭的就業制度和失業登記制度。2007年基本建立城鄉統一的就業服務體系，每個鄉鎮都要建立勞動保障事務所，集中提供職業介紹、職業技能培訓及勞務輸出等相關服務。建立農民工工資支付監控管理制度，維護農民工合法權益。認真解決進城農民工的子女入學、住房和社會保障等問題。
23.健全社會保障體系。積極創造條件，逐步實現城鄉社會保障制度接軌，讓農民享受和城市居民同等的社會保障。加快建立以養老保險、新型農村合作醫療、五保對象集中供養和最低生活保障為主要內容的農村社會保障體系。完善城鎮社會保障制度，不斷擴大覆蓋面，將靈活就業人員、進城務工人員以及城中村和城郊轉戶農民逐步納入養老、失業、醫療、工傷保險體系。認真解決被徵地農民的社會保障問題。
24.改革行政管理體制。積極支持農村社區建設，探索實行城市化的社區管理體制。鼓勵農村推行社區股份合作制改革，促進農民由村民向股東轉變。支持具備條件的鄉撤鄉建鎮，推進具備條件的城郊鄉改設街道辦事處。鼓勵建設中心村，支持撤並戶數較少的自然村，進一步優化城鄉佈局。
25.推進縣域金融改革與發展。積極開展組建農村合作銀行試點，鼓勵設立多種所有制形式的農村社區金融組織，支持發展農村信貸擔保機構，逐步形成包括小額信貸組織和農戶資金互助組織、商業銀行和政策性銀行以及金融性擔保服務組織在內的多層次的縣域金融體系，培育農村競爭性金融市場。鼓勵試點市大力發展資本市場，通過發行信託計劃、創業投資、股權融資、産權交易、企業上市等多種形式融通資金。積極開展農村政策性保險試點。
七、加強對試點工作的指導協調
26.加大對試點市的支持力度。省政府及有關部門對試點市符合條件的基礎設施建設和公共服務項目優先予以安排，對試點市實施義務教育“兩免一補”、新型農村合作醫療、遷戶並村、農村最低生活保障以及建立就業服務體系、社會保障體系等方面給予積極支持。各級政府要安排資金支持編制村莊規劃和開展村莊治理試點，向農民免費提供經濟安全適用、節地節能節材的住宅設計圖樣。
27.加強對試點規劃的指導。省直有關單位要積極支持並引導試點市以城鄉一體化發展規劃為龍頭，統籌規劃城鄉各種生産要素和資源，提高資源配置效率，儘快取得成效。以編制市域總體規劃為重點，進一步調整完善市級土地利用總體規劃和城鄉一體的供排水、公交、生態建設與保護等專項規劃，合理安排市域內城鎮建設發展、農村社區以及城鄉基礎設施和公共設施的空間佈局，逐步形成城鄉一體化的公共基礎設施和生態環境保護體系。
28.求真務實，勇於創新。各試點市要進一步解放思想，大膽試驗，敢於突破，創造性地開展工作。要立足本地實際，因地制宜，分類指導，典型引路，調動方方面面的積極性，探索並走出一條符合本地實際的城鄉一體化新路子。
29.建立推進試點工作的指導協調機制。由省發展改革委牽頭，省直各有關部門密切配合，切實加強對試點市的指導協調。各有關部門要進一步解放思想，研究制定具體的政策措施，打破常規，簡化辦事程序，提高服務效率，全力支持試點市推進城鄉一體化。全面清理阻礙城鄉一體化發展的政策和規定，形成有利於城鄉一體化發展的政策法規體系。要建立跟蹤評估制度，加強調查研究，定期督促檢查，及時發現和解決試點工作中出現的問題，完善相關政策，總結和推廣試點的典型經驗，確保試點工作的健康發展。
河南省人民政府
二○○六年六月十二日
