《通知》起草背景和過程
上世紀８０年代中期，隨著鄉鎮企業的大發展，亂採濫挖、礦業權糾紛在全國普遍存在，礦業秩序一度相當混亂。礦業秩序治理整頓便成為當時的一項緊迫而重要的任務。自１９８２年國務院賦予原地礦部以礦産資源行政管理職能和１９８６年《礦産資源法》頒布實施以來，礦業秩序治理整頓始終是礦産資源開發管理工作的一項重要內容而從未間斷。全國性的治理整頓始於１９９５年１２月對豫陜兩省交界的小秦嶺金礦區的礦業秩序治理整頓，經過先後１９次集中整治才基本完成任務。特別是１９９５年《國務院關於整頓礦業秩序維護國家對礦産資源所有權的通知》下發後，一場在國務院直接領導下、國務院地礦行政主管部門牽頭、地方各級人民政府和有關部門共同參與、齊抓共管的大規模的礦業秩序治理整頓在全國範圍內展開。各級地方政府和地礦等主管部門致力於取締非法採礦、炸封礦硐、打擊“礦霸”，原地礦部有關司局時常奔波于各個礦山現場，調處礦業權糾紛，督查整治工作，成了整頓和維護礦業秩序的“救火隊”。
２００１年４月《國務院關於整頓和規範市場經濟秩序的決定》和１１月《國務院辦公廳轉發國土資源部〈關於進一步治理整頓礦産資源管理秩序意見〉的通知》下發後，國土資源按照“分步實施、紮實推進”的工作部署，每年都根據整頓和規範工作的進展情況制定工作安排及方案，確定不同的工作重點，確保治理整頓取得實效，並切實通過專項整治使礦産資源管理工作不斷得到加強，整頓和規範工作取得了階段性成果。但礦産資源開發中仍然存在深層次矛盾和問題。
近幾年，隨著我國經濟持續快速發展，礦産品需求旺盛，價格大幅增長，礦産資源開發中各種違法違規行為出現嚴重反彈。礦産資源開發中無證勘查開採、越界開採和非法轉讓探礦權採礦權等問題出現反復，亂採濫挖和浪費資源、破壞環境等問題在部分地區還比較嚴重。特別是一些礦山企業超能力生産，引發安全事故；礦山佈局不合理、小礦數量過多、開發的規模化、集約化程度不高；礦産資源宏觀管理能力薄弱，基層監管難以到位等，直接影響著礦産資源對經濟社會發展的保障能力。為此，黨中央、國務院十分重視資源供應和礦産資源開發管理工作，針對各地非法開採、亂採濫挖的群發性、多發性問題多次作出重要批示，要求堅決制止各類礦産資源違法行為，整頓和維護礦産資源開發秩序，並通過調整經濟利益關係解決深層次的矛盾。
２００４年１１月，中央經濟工作會議決定在全國範圍內全面開展整頓和規範礦産資源開發秩序工作，其後十屆人大三次會議和中央人口資源環境工作座談會均重申和強調了這一要求。國土資源部按照胡錦濤總書記和溫家寶總理的講話精神立即組織起草《國務院關於全面整頓和規範礦産資源開發秩序的通知》（代擬稿），先後召開５次座談會，分別聽取９個部（委、局）和１１個省（區、市）人民政府，以及全國２０個省（區、市）國土資源主管部門的意見，反復修改、數易其稿。今年７月２６日，由溫家寶總理主持召開國務院常務會議對此進行專題研究討論，最終於８月１８日正式下發。
《通知》的重要意義
《通知》提出，整頓礦産資源開發中的各類違法違規行為，規範礦産資源開發活動，建立和維護良好的礦産資源開發秩序，是實現礦産資源合理開發、永續利用、確保安全的重要措施，對全面落實科學發展觀、提高礦産資源對經濟社會可持續發展的保障能力和全面建設小康社會，具有十分重要的意義。從當前礦産資源開發秩序中存在的突出問題和各地的實際情況看，以國務院名義出臺《全面整頓和規範礦産資源開發秩序的通知》，在全國範圍內開展以煤炭資源開發為重點的整頓和規範工作是完全必要、非常及時的。
一是我國的基本國情和礦産資源供求緊張的趨勢，決定了必須全面整頓和規範礦産資源開發秩序。
我國是資源大國，但由於人口眾多，人均資源佔有量只有世界人均佔有量的５８％，居世界第５３位；地質找礦難度增大；某些礦産供給短缺，有的仍是制約經濟發展的“瓶頸”；我國能源結構不理想，石油、天然氣後備資源嚴重不足；礦産開發的資源接替也存在不少問題，相當一部分大中型礦山進入中晚期，可採儲量與産量銳減，新增儲量青黃不接，對經濟發展和社會穩定造成很大壓力。此外，我國資源開發利用效率總體不高，粗放性經營方式在大量的小礦中普遍存在。我國能源資源浪費消耗極大，每萬美元消耗礦産資源是日本的７．１倍、美國的５．７倍、印度的２．８倍。過去幾十年，我國經濟的快速增長很大程度上是靠消耗大量物質資源實現的，資源消耗快速增長，對國外依存度不斷增加。
第二，加強宏觀調控，完善市場配置資源機制，必須整頓和規範礦産資源開發秩序，加強礦産資源管理。
礦産資源的有效供給，直接影響國民經濟的整體規模和運行質量。近年來，探礦權採礦權出讓和轉讓的市場化進展迅速，但由於起步晚，現行法律法規還很不健全，資源管理體制比較落後，資源産權制度滯後，資源稅費制度有改革，制約著礦産資源合理開發利用和探礦權採礦權市場良性發展。
加入ＷＴＯ後，經濟全球化的趨勢日趨明顯，我國的經濟發展包括礦産資源開發利用更加緊密地與國際礦業相聯絡，傳統的礦業經濟結構不合理、增長方式粗放等問題的存在，不可避免地影響到下游産業和國際貿易，亟待通過深化改革、全面整頓規範礦産資源開發秩序、完善礦産資源管理體制、機制，更好地發揮宏觀調控作用。
第三，實現經濟和社會可持續發展，構建和諧社會，必須整頓和規範礦産資源開發秩序，加強礦産資源管理。
我國目前已成為世界上消費煤炭、鋼鐵、銅最多的國家，也是美國之後的第二大石油和電力消費國，而我國人均資源又相對不足，無法繼續支撐高投入、高能耗、高物耗的經濟增長模式，再加上局部經濟過熱，現實要求加強礦産資源管理，參與宏觀調控，以促進國民經濟正常運行。
中央提出的西部大開發、振興東北和中部崛起的重大戰略的實現，都離不開礦産資源的合理規劃與開發利用，只有從體制、機制、法制上實施重大調整和轉變，這些地區的區位優勢和資源優勢才會得以發揮，使這些地區的經濟和社會發展充滿活力。
《通知》的主要內容
《通知》對多年來礦業秩序治理整頓工作予以肯定，同時指出礦産資源開發中仍然存在的深層次矛盾和問題。為解決當前礦産資源開發中存在的突出問題，國務院決定全面整頓和規範礦産資源開發秩序。
《通知》全面概括了整頓和規範礦産資源開發秩序的主要內容，即“整頓礦産資源開發中的各類違法違規行為，規範礦産資源開發活動，建立和維護良好的礦産資源開發秩序”。提高礦産資源對經濟社會可持續發展的保障能力和全面建設小康社會的高度，強調了這項工作的極端重要性和必要性，要求各地區和有關部門進一步提高認識，通過整頓和規範礦産資源開發秩序推動我國礦業走出一條科技含量高、經濟效益好、資源利用率高、環境污染少、安全有保障、人力資源優勢得到充分發揮的新路子。強調把全面整頓和規範礦産資源開發秩序作為一項事關我國經濟和社會發展全局的戰略性任務，抓緊抓好。
《通知》主要分為五個部分，一是充分認識整頓和規範礦産資源開發秩序的重要意義；二是整頓和規範礦産資源開發秩序的目標；三是整頓礦産資源開發秩序的主要任務；四是規範礦産資源開發秩序的主要任務；五是加強領導，確保整頓和規範工作順利進行，其中規定了組織領導機構、責任主體、包括工作步驟和時間要求等。
整頓和規範工作的主要特點
與以往歷次治理整頓工作相比，全面整頓和規範礦産資源開發秩序具有新的特點，即治亂、治散相結合，治標治本相結合，在治亂治散的同時堅持標本兼治，努力建立礦産資源開發良性運行機制。主要體現為：
一是內容全面。此次整頓和規範工作具有較強的綜合性。不僅要通過開展整頓以“治亂”，而且重在整頓的基礎上規範礦産資源管理；既要規範探礦權人、採礦權人依法勘查開採的行為，又要規範政府部門的管理行為；既要解決資源利益分配問題，又要解決礦山安全生産和礦山生態環境等多方面的問題；既要進行全面的整頓，又要進行煤炭、鎢、錫、銻、稀土、油氣等專項整治。不是單純為了解決面上存在的礦産資源開採秩序問題，而是集中近三年的時間在全國範圍內開展的全面整頓與專項整治相結合，涉及礦産資源規劃、勘查、開採各個環節的全面性整頓和規範行動，既要解決面上的問題，更著眼于解決礦産資源開發管理中長期存在卻難以根治的深層次問題。
二是強調依法整頓，嚴格執法。此次整頓和規範工作突出強調要依法整頓，這是依法行政在整頓和規範中的具體體現。要求各級政府和有關部門加大執法力度，做到有法必依，執法必嚴，違法必究。
三是整頓與規範工作與礦産資源日常監督管理相結合。此次整頓和規範工作貫穿和滲透了礦産資源管理的各個環節，而且其中不乏體制、機制和法制創新之舉，不是脫離礦産資源管理工作而單純治理整頓，真正體現出標本兼治的原則。
四是既有總體要求又充分調動地方的積極性。此次全面整頓和規範礦産資源開發秩序，既根據當前礦産資源開發中存在的突出問題統一提出了整頓和規範兩方面的任務，又特別注意到各地不同的情況和特點，強調要結合實際，按照對鎢、錫、銻、稀土等保護性開採的特定礦種的專項整治的原則對本行政區域內油氣、鐵、石墨、黃金等開發秩序問題突出的礦種以及影響鐵路、公路安全的採礦行為實施專項整治；以煤炭資源為重點，按照規模化、集約化的原則對各類礦山進行整合，限期達到規定的最低開採規模等。從而避免了過去那種千篇一律、搞“一刀切”的以形而上學為指導的僵化的行政管理模式，而使整頓和規範工作具有了很強的科學性和可操作性。
整頓和規範工作目標的確定
《礦産資源法》頒布實施以來的２０年間，礦産資源開發秩序治理整頓經歷了一個不間斷的過程。從總體上看，礦産資源開發基本實現了由無證到有證、從無序開發向依法辦礦的歷史性轉變，大規模群發性非法開採的勢頭得到遏制，豫陜交界的小秦嶺金礦區、雲南個舊錫礦區、甘肅廠壩鉛鋅礦區等大量歷史遺留的“熱點”礦山和礦業權糾紛問題得以解決，礦山數量大幅減少，全國持證開採的礦山總數已由最高峰１９９５年的２８萬多個減至１４萬多個，礦業總産值由１９９５年的２１１５億元增至２００３年的５９６８億元，礦産資源開發規模化、集約化水平有所提高，有力地推動了礦産資源管理工作和礦業經濟健康發展。
礦産資源開發秩序問題未從根本上得到解決，具有多方面的原因。
一是違法行為本身具有趨利性、複雜性和反復性，導致無證勘查、開採等違法現象時有發生、難以防範。根據１９９５年底至２００４年底治理整頓的有關數據統計，對各類礦産資源違法行為的打擊力度不斷加大，但同時違法行為數量也有增無減。領導幹部的任期制和ＧＤＰ政績考核標準也導致一些地方急功近利，為追求所謂的政績不惜以破壞和犧牲資源、環境和安全為代價。
二是礦産開發的利益分配機制不合理。計劃經濟體制延續下來的礦産開發利益分配格局，已與市場經濟條件下的礦業活動和管理形成了很大矛盾，成為地方保護、礦産資源開發秩序反復無常的深層次原因，也是地方政府和部門對礦産資源管理缺乏積極性、高成本低效能的原因。如果不能建立和完善符合市場經濟規律的礦産資源開發利益分配機制，合理調整中央與地方政府的利益，就不可能實現礦産資源開發秩序長治久安。
三是黨政機關及國家公務人員參與辦礦，甚至充當非法採礦的“保護傘”，使治理整頓存在死角，違法採礦難以根治。有的地方仍然政企不分，直接或間接控制企業，甚至將礦山企業視為黨政機關的“小金庫”，有的地方政府和部門領導存在貪污受賄、入股分紅現象。各種失職、瀆職行為和腐敗現象的存在，為安全環保無保障的非法勘查開採披上了合法的外衣。
四是探礦權採礦權有償取得與無償取得並存的“雙軌制”導致市場不公平競爭，無償取得採礦權的企業往往難以贏得社會尊重和權益保護。在全國現有的１４萬多個礦山企業中，包括國有礦在內的大部分礦山企業屬以前無償取得採礦權。而現行法規僅規定新建礦山有償取得探礦權採礦權。導致一些投資者千方百計地通過非法轉讓取得採礦權。另一方面，一些地勘單位手中掌握地質成果卻因無力投資開發，或因缺乏交易平臺而擅自轉讓，規避繳納價款，從而造成國家地勘投入和法定收益的流失和探礦權採礦權市場交易無序。
五是基層監管機構弱、人員少，執法力量大為衰減，不少市縣國土資源管理機構中從事礦政管理的人員只有２至３人，這種執法能力和技術力量狀況使不少地方包括一些礦産開發集中區的礦政監管職能難以到位。
六是礦産資源管理缺乏協調，宏觀管理職能不到位。１９９８年國務院機構改革後，有關部門並未按照“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”的要求有效履行法定職責，宏觀調控和管理失準，産業發展規劃與預測和市場實際需求相脫節，出現部門間的職能交叉，形成礦産資源管理中的不協調，增加了整頓和規範礦管開發秩序難度。
《通知》中規定了整頓和規範工作的時間、措施手段和目標。規定到２００７年底全面完成整頓和規範的各項任務，即自《通知》下發之日起，利用近三年的時間全面開展整頓和規範工作，並提出要正確處理整頓與發展、局部與全局、當前與長遠的關係，特別強調要依法整頓，充分運用法律手段和經濟手段以及必要的行政手段。
此外，煤炭作為我國重要的基礎能源和原料，在國民經濟中具有重要的戰略地位。由於煤炭工業發展中存在結構不合理、增長方式粗放、科技水平低、安全事故多發、資源浪費嚴重、環境治理滯後、歷史遺留問題較多等突出問題，所以確定整頓和規範行動以煤炭開發為重點。
全面整頓和規範礦産資源開發秩序的主要目標既涉及“治亂”問題，即全面遏制和依法查處各類礦産資源違法行為包括礦山安全和環境問題，又涉及“治本”問題，即礦山佈局及礦産資源合理開發利用問題，還涉及“治弱”問題，即基層監督管理力量薄弱及改善礦業投資環境等。
整頓礦産資源開發秩序的主要任務
《通知》對礦産資源開發管理中的違規行為、責任主體、措施、政策界限提出了明確要求。
一是嚴厲打擊無證勘查開採等違法行為。對於無證勘查、開採礦産資源的四種表現形式，即對無證或持過期失效許可證進行勘查、開採的，持勘查許可證採礦或開採礦種與採礦許可證不符的，停産整改期間擅自採礦的，有關證照不全的，由地方政府組織領導、各有關部門協調發揮職能作用，進行集中打擊。國土資源主管部門要加強巡查，發現無證勘查、開採行為要及時報告當地政府並由當地政府予以取締。各地務必高度重視各類群發性無證開採行為的社會危害性，依法及時查處、嚴厲打擊。
二是全面查處越界開採等違法行為。強調越界開採、非法轉讓探礦權和採礦權等違法行為主要由各級國土資源主管部門負責查處。對吊銷許可證的，原審批部門要及時通知工商部門依法登出工商登記並予以公告，體現了部門聯動、分工合作的原則。
三是堅決關閉破壞環境、污染嚴重、不具備安全生産條件的礦山企業。主要是強調礦産資源開發中的環境保護和礦山企業安全生産監管問題。
四是全面清查和糾正礦産資源開發管理中的各種違法違規行為。以各種證照的審批發放為重點，對同礦産資源開發有關的主管部門自身是否存在違法違規問題進行清查和糾正。有關主管部門作為行政監察對象，必須嚴格依法辦事、廉潔自律，堅決防止違法違規審批、濫用職權、失職、瀆職行為和違反規定參與辦礦、徇私舞弊等腐敗現象發生。實踐證明，權力和資本結盟被認為是導致礦難頻發的癥結之一。
五是全面開展煤炭資源回採率專項檢查。該項工作是整個整頓和規範礦産資源開發秩序工作的重要組成部分。經國務院批准，國土資源部、發展改革委已於今年４月聯合下發《關於開展全國煤炭資源回採率專項檢查工作的通知》。目前該項工作正在順利進行並將於年內完成。
六是開展對保護性開採特定礦種的專項整治。主要是針對當前鎢、錫、銻、稀土保護性開採特定礦種在開採、選冶、加工、銷售和出口等各個環節存在的突出問題，要求國土資源部、發展改革委、商務部等有關部門按照各自職責，組織開展專項整治。以鎢、錫、銻、稀土等礦産為例，受市場影響，一度得到整治的全國無序開採和重復建設重新抬頭，各部門必須齊抓共管，聯合整治，具體可按依照《國務院辦公廳轉發發展改革委等部門關於加強鎢錫銻行業管理意見的通知》執行。針對當前部分地區、部分礦種開發秩序問題突出的實際情況，為使各地能突出本地區整頓重點，《通知》要求各地結合實際，對油氣、鐵、石墨、黃金等礦種進行專項整治，對影響鐵路、公路安全的採礦行為也要制定具體措施，開展專項整治。體現了因地制宜，不搞“一刀切”的宏觀指導思想。
規範礦産資源開發秩序的主要任務
一是嚴格探礦權、採礦權管理。主要是為解決當前存在的違反礦産資源法律法規，越權、違規設置探礦權採礦權問題和近年來探礦權、採礦權審批授權不規範問題，特別是國辦發〔２００１〕８５號文件的授權性規定引發的審批權過度下放問題。８５號文件規定：“目前開採煤礦、石油、有色金屬和大中型儲量規模的３４種重要礦産的採礦權申請，除石油、天然氣、煤層氣和放射性礦産必須由國務院國土資源主管部門負責登記發證外，均由省級人民政府國土資源主管部門報請省級人民政府批准後再辦理採礦登記發證手續。”該文件的下發導致法規與部門文件之間的效力抵觸和部省之間的權力衝突，這種管理秩序上的不良影響延至至今。因此，必須對包括８５號文件在內的授權性規定進行清理並重新授權，強化法定程序，理順管理關係。
二是集中解決礦山佈局不合理問題。要求各地結合實際，積極支持和推進大型煤炭基地建設，科學設置探礦權採礦權。要以煤炭資源為重點，區別不同情況，綜合運用法律手段、經濟手段和必要的行政手段，對小礦實行資源整合，切實解決各類礦山佈局不合理等問題，逐步實現資源開發規模化、集約化。
三是完善礦産資源有償使用制度。礦産資源有償使用制度包括礦産資源有償開採和探礦權、採礦權有償取得兩方面的內容。在全國現有的１４萬多個礦山企業中，包括全部國有礦在內的大部分礦山企業屬以前無償取得採礦權。而現行法規規定新建礦山必須有償取得探礦權採礦權。這種探礦權採礦權取得的“雙軌制”不僅造成了不公平競爭，而且隨著礦山企業産權多元化，必須造成國家資源性資産的流失。因此，必然研究制定相應的政策措施，儘早結束“雙軌”並行的局面，從根本上形成礦山企業節約和合理開發利用資源的激勵機制。另一方面，必須深化礦産資源稅費制度改革，探索礦産資源稅費徵收與儲量消耗挂鉤的政策措施，促進礦産資源集約高效利用。
要合理確定各級財政的資源收益和分配比例，探索不論政府機構哪級實施的探礦權、採礦權出讓，所得收益均按適當比例在中央和省級（包括市、縣級政府）政府之間分配，淡化部門和地方政府作為利益主體代表的傾向，以從根本上營造地方政府平等對待不同所有制礦山企業的公平市場環境，充分發揮中央和地方兩個積極性，進一步健全宏觀調控和分級管理體制，提高資源的利用效率，促進區域經濟的發展。
四是探索建立礦山生態環境恢復補償制度。《通知》要求新建和生産礦山企業制定礦山生態環境保護與綜合治理方案，報經國土資源主管部門審批後實施。對廢棄礦山和老礦山按照“誰投資、誰受益”的原則進行恢復與治理，其中對無人出資治理的，則由政府出資逐步恢復治理。建立礦山生態環境恢復補償制度的規定，標誌著國家已將礦山生態環境保護工作作為一項重要任務付諸實施，無論是從礦産資源開發還是環境保護的角度都具有深遠意義。
五是嚴格礦産資源勘查、開採準入管理。明確有關部門要制訂礦産資源勘查、開採資質管理辦法，嚴格市場準入標準。強調採礦許可證審批發放必須具備一系列前置條件，表明礦産資源勘查、開採的準入條件將更加嚴格。
六是建立礦産資源開發監管責任體系。明確了國土資源等有關部門在礦産資源開發管理中的法定責任，突出了執法監察隊伍和礦産督察員隊伍的作用，強調強化市、縣國土資源主管部門監管職能，加強監管力量，實行任務到礦，責任到人，完善年度報告等監督管理制度，切實提高礦産資源開發利用水平。
為確保全面整頓和規範工作的順利推進，將建立國土資源部、發改委等各有關部門組成的部際聯席會議制度，部際聯席會議的日常工作由國土資源部承擔，國土資源部正在組建專門工作機構。各省（區、市）人民政府作為整頓和規範礦産資源開發秩序的責任主體，要成立領導小組，明確責任，協調行動，聯合執法，統一組織實施本行政區域內整頓和規範礦産資源開發秩序工作。
