全面理解“十一五”的區域政策

    記者：《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》(下文簡稱“十一五”規劃建議)，把統籌區域協調發展作為一個必須堅持的原則，並專門列出一個部分闡述“促進區域協調發展”。可見區域協調發展問題已經成為“十一五”期間的一項重要任務。各位專家都是長期致力於中國區域發展理論與實踐研究的，有的還是國家“十一五”規劃專家組的成員，你們認為應該如何理解“十一五”期間的區域政策？

    杜平：“十一五”規劃建議中關於“促進區域協調發展”的表述有一個很大的變化，我把這種變化歸納為“四個板塊、四類功能區、四種機制”。

    所謂“四個板塊”，即“十一五”規劃建議中表述的“繼續推進西部大開發，振興東北地區等老工業基地，促進中部地區崛起，鼓勵東部地區率先發展”。值得關注的是，“十一五”規劃建議明確地提出了西部、東北、中部、東部等區域的發展方向和重點，這種變化透出兩種政策導向：一是東部、中部、西部、東北4個區域都應發揮自身優勢，做好自己該做的事情；二是國家繼續在經濟政策、資金投入和産業發展等方面，加大對中西部地區的支持。

    所謂“四類功能區”，就是“十一五”規劃建議中表述的“各地區要根據資源環境承載能力和發展潛力，按照優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發的不同要求，明確不同區域的功能定位，並制定相應的政策和評價指標，逐步形成各具特色的區域發展格局。”我認為，按照“優先開發、重點開發、限制開發和禁止開發”的分類，根據不同區域的功能定位實施不同的區域政策，是一個很大的進步，表明我國區域發展戰略出現了從“切塊式”發展向更加講求科學性、合理性轉化的趨勢。

    對於這“四類功能區”要把握兩點。第一是對各主體功能區要有不同的評價標準。譬如對禁止開發的生態區就不要把GDP當成衡量標準，這樣地區的GDP可以是零增長甚至負增長；對於優先開發地區也不能光看GDP，要考核其人均收入增長。第二是要實施功能性經濟政策。現在納入考慮範疇的有財政政策、稅收政策，今後也許還需要納入投資政策。

    所謂“四種機制”，指的是“十一五”規劃建議中提出“健全區域協調機制”，並把這種協調機制明確細分為“市場機制”、“合作機制”、“互助機制”、“扶持機制”。前三種機制強調的是區域之間的關係，是以市場為基礎的，而扶持機制，則強調的是“按照公共服務均等化的要求，加大國家對欠發達地區的支持力度”。

    總之，“十一五”規劃建議給我們描述了一個新的區域經濟的戰略，政策導向，甚至包括國家調控方式。

    楊開忠：“十一五”規劃建議透露出一個重大的信息，就是我們的區域政策模式發生了4個重大轉變。

    第一個重大轉變，是由平衡抑或不平衡的區域發展政策向把全國作為一個相互聯絡、相互依賴的整體進行統籌的一體化的區域發展政策的轉變。

    一方面，隨著全國統一的交通運輸體系發展和商品經濟發展，我國地區之間的投資、生産、貿易、消費聯絡越來越強了，一個地區的興衰越來越直接或間接地、較大規模地影響別的地方發展；這為區域政策轉向把全國作為一個統一的多區域整體進行統籌提供了客觀的生産力條件和要求；另一方面，市場經濟體制的進一步建立健全，也需要進一步打破區域壁壘，把一體化作為區域政策的基礎，這為區域政策轉向統籌的一體化區域政策提供了體制條件和要求。因此，實現區域政策從傳統的平衡抑或不平衡模式轉向統籌的一體化模式是我國經濟和社會發展的要求。這個轉變不僅表現在提出必須促進城鄉區域協調發展，而且突出表現在“十一五”規劃建議提出的“四種機制”，首先最重要的是全國統一的市場機制，然後是區域合作機制和互助機制，以及扶持機制。如果説扶持機制在資源配置上帶有一定平衡導向的話，其他三種機制，都是推動全國區域經濟一體化的，以最大限度地發揮各個地方的優勢。

    第二個重大轉變，是由過去的重在地區之間資源配置的區域政策轉向重在培育區域競爭優勢。如何提升區域競爭力不僅成為區域發展的頭等大事，而且也成為提升國家國際競爭力的重大問題。為了適應和駕馭這種趨勢，我國區域政策轉向了著力培育和提升各個區域競爭力。因此，“十一五”規劃建議提出堅持推進西部大開發、振興東北地區、促進中部崛起、鼓勵東部地區率先發展的區域發展總體戰略。

    第三，轉向經濟、社會、生態協調的區域政策。“十一五”規劃建議從經濟、社會、生態協調發展的高度，提出了空間成長管理思路，具體表現為優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發四類主體功能不同的區域劃分取向。這是一個重大創新。可以預見，下一步就是要沿著“定區位、定性質、定規模、定時序”四個方向來深化落實。這牽扯到一系列的問題，關鍵是空間尺度的選擇。如果我們把這四個方向深化落實了，我們注重空間成長管理的新的區域政策，就能夠真正發揮它的效用。

    第四，從單純側重陸地向陸地和海洋協調發展區域政策轉變擴展。“十一五”規劃建議在促進區域協調發展中，明確提出“積極發展海洋經濟”。這標誌著我國開始把海洋納入區域協調發展的總體格局當中。

    “十一五”區域發展有哪些趨勢

    記者：“十一五”規劃建議如此重視區域經濟，的確令人振奮。我們的記者在各地採訪，也充分感受到各地跨區域的合作熱情。那麼，在“十一五”期間，我們的區域經濟發展，會出現哪些新的變化和趨勢？

    魏後凱：我們有一個預測，“十一五”期間區域經濟發展會出現五大趨勢。

    第一，區域經濟的一體化發展會不斷加快，會出現一些大都市圈。在這個基礎上，未來區域間的競爭，不是單個城市的競爭，而是以都市圈為基礎的區域間的整體競爭。

    第二，産業轉移會進一步加快。國際産業鏈向中國轉移，由過去轉移加工製造業，到現在轉移公司總部、市場營銷機構、營運中心等整個産業鏈。在這種背景下國內的産業轉移也會加快。

    第三，産業的集群化也會加快。現在很多地區，都在重視産業集群，區域經濟可能會出現一種特色發展的趨勢。

    第四，會出現一些新型的産業分工。

    過去我們的産業分工，比如西部發展農業，東部發展工業，這是地域之間的分工。後來，發展到每一個地區都在發展相同的産業，但發展的産品不一樣。這是産品之間的分工。現在出現一個新的態勢，大家都在發展同一個産品，但是産業鏈的階段不一樣，比如長江三角洲，公司總部、運營中心在上海，一般的加工製造，可能會擴散到周邊地區去了，零部件，又在另外一個地區，按照産業鏈的不同階段進行分工。也就是説，我們産業發展在空間上是分離的。最後因為公司總部、産品研發、市場營銷集中在大城市，會形成一些區域管理控制中心。

    第五，各類開發區會呈現出一種融合的趨勢。

    張可雲：“十一五”區域經濟發展的新亮點，從全局的角度來看，是新一輪的區域合作。

    這次新一輪的區域合作，是從上個世紀90年代後期開始活躍起來的。與上個世紀80年代相比，新一輪區域合作從各地方政府主導轉變為企業主導。

    在這種形勢下，各地方政府該怎麼調整自己的定位？實際上是一個機制創新問題。在新一輪的區域合作中，各地方政府要為企業跨區域的活動創造條件。

    目前，區域經濟發展的規律已經初步顯現。東西部互動的格局已經逐步形成，東部向中西部進行産業轉移，中西部吸納東部轉移的産業化技術。根據一般經驗，中國的發達省份人均GDP達到5000到6000美元後，必須調整內部的産業結構和産業佈局，現在，東部已經産生了這種推力，而西部地區經過十多年的準備，也已經具備了吸收能力。

    今後，西部的發展會加速，大開發的基礎條件已經有了很大的改善，還有很多待開發的特色資源。經過多年的準備，西部一些地區已經具備了一種超常規發展的合力。

    統籌城鄉發展的抓手是什麼

    記者：“十一五”規劃建議提出，“必須促進城鄉區域協調發展”。把落實區域發展總體戰略和推進城鎮化、建設社會主義新農村結合起來，這是一個新的思路。那麼，在這個思路下面，我們統籌城鄉區域發展的抓手是什麼？

    戴均良：我們在推進區域協調發展的過程中，要統籌推進城市化和建設社會主義新農村。“十一五”規劃建議把推進城鎮化和建設社會主義新農村聯絡起來考慮是個大飛躍。

    全面建設小康社會，難點在農村和西部地區。統籌城鄉地區協調發展，是區域經濟協調發展的重要內容。農村的社會主義現代化建設，是中國現代化建設全局的一個重要部分，也是城鎮化健康發展的保證。只有農村現代化建設保持相應水平，保持良好的基礎，城鎮化才能得以持續穩步發展。如果農村的建設跟不上，不僅不符合黨的宗旨和全面建設小康社會的要求，而且在客觀上也不利於經濟全局的發展和穩定。

    農村的發展必須跟上城鎮化和城鎮現代化的發展步伐，不能過於滯後。而且，我們已到了“工業反哺農業、城市支持農村”兩個趨向的階段。在城市化、工業化的中後期階段，世界的規律都是如此，中國也開始了這個階段。

    在城鎮化過程中，要按新的城市化的原則推進。最近，中央提出了“堅持大中小城市和小城鎮協調發展，按照循序漸進、節約土地、集約發展、合理佈局的原則，促進城鎮化健康發展”。過去有人曾經提出要限制大城市發展，但中國不發展大城市、特大城市，不符合集約發展的要求。因為我們人口太多，沒有中心城市的帶動，區域經濟就發展不起來。目前的現狀是，除珠三角、長三角、環渤海地區的一些大城市外，中西部的城市都存在城市功能不足、發展規模不大、輻射功能不強的問題。

    集約發展也是世界一些國家的成功經驗，日本、美國、英國、韓國、澳大利亞等國家，幾大城市群集聚了全國60%—70%的人口和經濟總量。集約出效益，集約出競爭力，集約出活力。

    努力做大城市經濟規模。從國情來講，必須搞好行政中心城市的經濟建設。省會城市經濟、市府經濟、縣城經濟，這是三個層次。如果統計一下省會經濟、市府經濟、縣城經濟的規模，佔全國經濟總量大概在70%—80%以上。我國有地級建制幾百個，縣和縣級市2000余個。如果把這些中心城市建設好了，整個國家城鎮體系的骨幹就有了，支柱也有了。

    現在的不足是縣級市數量太少，地級市的功能較弱，一個地級市一般都是幾百萬人口、幾萬平方公里的區域中心城市，但大多數地級市的區域輻射帶動功能很不夠。有很多地級市，只有一個市轄區，人口也就是四五十萬，有的只有二三十萬，很難發揮經濟輻射作用。

    行政區劃調整要盡力為中心城市發展、地一級中心城市發展創造體制條件。

    縣級城市現在發展還很不夠。從集約發展的要求考慮，我們應引導中心鎮、重點鎮向小城市發展，適度增加一些縣級城市。目前全國縣鄉鎮都不同程度地存在規模偏小的問題，不符合集約發展要求。在2000余個縣(市)中，20萬人以下的有300多個，有不少分佈在平原地區。

    在促進區域經濟發展中，如何發展城市的帶動作用，尤其是中心城市的帶動作用，是個大的課題。在這方面要有點作為，為區域經濟發展、全面建設小康社會，從體制上創造更好的條件。

    楊開忠：城市群和産業群的發展，是統籌城鄉區域發展的重要抓手。

    城市群、産業群是客觀現象，但又不僅僅是客觀現象。在經濟全球化時代，作為客觀現象，你可以看到各種城市群、産業群或企業群。因為無論是城市群，還是産業群，它都能夠比較充分地利用規模經濟，包括內部規模經濟和外部規模經濟，促進經濟發展，促進創新。所以世界上經濟最活躍的往往都是一些産業集群和大都市群。

    改革開放以來，我國在相當長的一段時期之內，都是依靠自然資源和廉價勞動力來獲取競爭優勢，這是低成本的競爭優勢，是一種資源驅動型的模式。隨著經濟發展，國內市場越來越大、越來越成熟，我國經濟進入到一個報酬遞增驅動或規模經濟驅動階段。

    我國已經進入到一個大都市圈化時代，在未來一段時間內，會有越來越多的人口，越來越多的經濟活動向大都市圈集聚。

    區域“自下而上”經濟一體化越來越突出。為什麼呢？因為只有衝破地方之間的壁壘，才能去享受全國這個大市場的規模效應，才能獲取規模經濟。所以經濟一體化是受經濟發展新階段內在的、深層次的動力驅動的，是不可扭轉的一種趨勢。

    面對這樣的趨勢，從大都市圈的角度來看，怎麼辦？

    要把都市圈化作為統籌城鄉，推進城鄉一體化的戰略基地。現在北京、上海、成都等大城市在實行城鄉一體化，包括教育、衛生、就業的一體化。這是我國都市圈化在這個尺度上的具體表現。應該因勢利導，積極推進。

    在這個過程中，農村要推進四化，一是農業要工業化；二是農民要工人化；三是村落要集中化，把農村基礎設施建設和公共服務的提供與村落集中化有機地結合起來，以保證這些投入發揮最大限度的效應；四是村組要企業化。

    另一方面，以大都市圈為中心來組織全國性或區域性一體化的交通體系建設、統一的要素市場和商品市場體系的建設，這樣才能發揮大都市圈的輻射和帶動作用。(肖導 整理)

為什麼要明確不同區域的功能定位

杜平 國務院西部地區開發領導小組辦公室綜合規劃組組長

戴均良 民政部區劃地名司司長

楊開忠 北京大學中國區域經濟研究中心主任

魏後凱 中國社會科學院西部發展研究中心主任

張可雲 中國人民大學公共管理學院區域經濟與城市管理研究所教授