建設部部長汪光燾在全國優先發展城市公共交通工作會議上的講話

全面落實優先發展公共交通戰略　促進城市科學發展和社會和諧

（2006年12月2日）

同志們：

    黨中央、國務院十分重視城市公共交通健康發展。黨的十六大以來，按照科學發展觀的要求，做出了優先發展城市公共交通的決策部署，為新形勢下做好城市公共交通工作指明了方向。2004年召開第一次全國城市公共交通工作會議之後，部裏就會議情況向國務院作了報告，家寶總理做出重要批示，優先發展城市公共交通是符合中國實際的城市發展和交通發展的正確戰略思想。培炎副總理批示，建設部要進一步採取措施，引導各地優先發展公共交通，促進城市健康發展。2005年，國務院辦公廳轉發了《關於優先發展城市公共交通的意見》（國辦發[2005]46號），這是有關發展公共交通的一個全面系統的文件。2006年，建設部、國家發展改革委、財政部、勞動保障部等四部門印發了《關於優先發展城市公共交通若干經濟政策的意見》（建城[2006]288號）。國務院有關部門為出臺公共交通行政法規做了大量的準備和協調工作。各地區認真貫徹落實中央決策，制定了有關配套政策和具體措施，城市公共交通發展取得明顯進展。今天，我們在這裡召開第二次全國城市公共交通工作會議，會議的主題是，繼續貫徹落實中央決策部署，總結交流各地好的經驗和做法，進一步推動公共交通優先發展戰略的實施。國務院有關部門的同志出席今天的會議，對建設部的工作給了很大的支持。下面，結合學習貫徹中央領導同志的指示精神，我講三點意見。

    一、優先發展城市公共交通是落實國家發展戰略的重要舉措

    優先發展城市公共交通是降低能源消耗、減輕環境污染、減少佔地、方便居民出行的重要途徑。城市公共交通作為城市的重要基礎設施，與人民群眾的生産生活密切相關，是城市經濟社會全面、協調發展的重要基礎。我們一定要充分認識優先發展城市公共交通的本質內涵，全面理解優先發展公共交通戰略思想，切實增強責任感和緊迫感。

    一是實現國家能源戰略的必然要求。我國人口眾多，近年來經濟社會持續快速發展，對能源的需求不斷增加，能源成為涉及我國經濟安全的戰略資源。“十一五”規劃綱要提出，“十一五”期間單位國內生産總值能耗要比“十五”期末降低20%左右。據預測，2020年，我國的交通能耗佔能源消耗的比例將高達16.3%至17.1%，城市交通節能任務十分艱巨。據統計，每百公里的人均能耗，公共汽車是小汽車的8.4%，電車為3.4%至4%，地鐵為5%。如果採用個體小汽車出行的人有1%轉乘公共交通，僅此一項全國每年節省燃油將達到0.8億升。推進城市交通節能，在加快研究開發推廣低能耗汽車的同時，最重要的就是優先發展城市公共交通。

    二是實施國家環境保護基本國策的重要內容。我國工業化和城鎮化正以較快速度發展，但環境壓力也越來越大。保護好環境關係到我國經濟社會可持續發展，關係到人民生活質量不斷提高和中華民族子孫後代生存發展。目前，機動車尾氣和噪聲已成為大中城市的主要污染源，許多大中城市的大氣污染正經歷著由煤煙型向機動車尾氣型的轉化。2004年，世界衛生組織在關於預防道路交通傷害的報告中指出，“道路交通傷害是日益嚴重的公共衛生問題，主要影響弱勢的道路使用者，包括貧困人群”，“道路交通傷害給中等收入和低收入國家造成的損失佔其國民生産總值的1%至2%”。汽車尾氣對人的健康危害極大。歐洲國家研究表明，交通污染導致死亡佔死亡總數的3%，是交通事故死亡人數的2倍，城市人口壽命平均縮短1.5年，交通污染帶來的健康損失約佔GDP的1.7%。另據研究，公共交通在高峰小時每人每公里排放的一氧化碳、碳氫化合物、氮氧化物三項污染物，分別是小汽車的17.1%、6.1%、17.4%。必須優先發展公共交通，提高公共交通出行分擔率，有效降低汽車尾氣排放總量，減輕城市大氣環境污染，改善城市生態環境。

    三是集約節約用地的有效措施。土地是關係國計民生的重要戰略資源，事關我國糧食安全和國家安全。國家確立了“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策”，實行了最嚴格的耕地保護制度。在我國土地資源十分緊缺的條件下，城市佈局必須走集約型、緊湊型的發展路子，高度集中和緊湊佈局的城市發展模式只有集約化的大運量交通模式才能支撐其發展。2005年底，我國城市人均道路面積10.93平方米，如果採用以小汽車為主的交通發展模式，對比國外城市人均道路面積15-20平方米，我們還需要大量佔地修路。同時，每年需新增停車用地50平方公里。無論在資源條件還是在技術層面，靠不斷地修建城市道路來滿足日益增長的交通需求都是不可行的，這種發展模式在我國這樣人多地少的國情下是不可持續的。必須以公共交通為導向，合理配置土地資源，引導城市發展模式轉變，既是解決城市交通擁堵問題的有效措施，又是支撐城市緊湊發展的重要途徑。

    四是中國特色城鎮化道路的應有內涵。中國的城鎮化，必須走可持續的、集約式的發展道路，不斷提高綜合承載能力。城市健康發展，離不開公共交通的優先發展。目前我國每年新增城鎮人口1300萬左右，城市和城鎮密集區對交通的需求增長迅速，特別是在小汽車快速增長的趨勢下，城市空間擴張和城市功能集聚並存。實現城市緊湊發展並帶動周邊地區發展，需要建立區域公共交通體系，以滿足城市和城市密集地區的隨機性活動，這是其他交通方式不能替代的。2005年末，全國公共交通運營車輛31.09萬輛，比2000年末增長了37.6%；乘客總量467.19億人次，比2000年末增長了36.99%。相對於私人交通工具而言，公共交通照顧了大多數人的利益，讓更多的人得到平等的交通出行權和道路等公共資源使用權，關係到群眾利益和社會公平正義。我國城鎮最低收入家庭人口約有3000萬人，進城農民工約1.5億人，這些群體收入低，住房支付能力有限，主要分佈于城市邊緣地區，公共交通是他們可以選擇的主要機動性交通工具。大力發展城市公共交通，不僅是解決城市內部交通的需要，而且也是優化城市內部佈局，推進中國特色城鎮化發展的本質要求。

    二、優先發展城市公共交通是時代賦予地方政府和各級建設部門的歷史重任

    國務院已經明確了優先發展公共交通的各項任務和要求。地方政府和各級建設部門要統一思想認識，切實轉變職能，更加注重發展社會事業，更加注重解決民生問題，下大力氣把這一關係到人民群眾根本利益和國家長遠發展戰略的事情認真抓好、抓實，抓出成效。

    第一，要發揮城市規劃的指導和調控作用。城市總體規劃是具有綜合性、戰略性、前瞻性的規劃，是城市發展的基本依據，體現了公共政策的取向，決定著城市發展的方向。城市綜合交通體系規劃和城市公共交通專項規劃是城市總體規劃的重要組成部分，是指導公共交通發展的主要依據。按照國辦發 [2005]46號文件的要求，應當編制和實施城市綜合交通體系規劃和公共交通專項規劃。要堅持把城市公共交通作為城市交通的主體，在規劃中予以落實。要堅持以公共交通為核心，科學配置和利用交通資源，建立以公共交通為導向的城市發展模式。要堅持特大城市應當逐步建立以大運量快速交通為骨幹，公共汽車、電車為主體，出租汽車等其他交通方式為補充的城市公共交通體系；大中城市應當逐步建立以公共汽電車為主體，出租汽車等其他交通方式為補充的城市公共交通系統。大城市和特大城市制訂城市綜合交通體系規劃、城市公共交通專項規劃，應當組織專項技術論證，審查後納入城市總體規劃，並按審批程序報批。實施城市黃線（城市基礎設施用地的控制界線）管理制度是保證城市規劃中公共交通優先的法律制度。要嚴格執行黃線管理制度，加強城市交通設施用地的規劃管理，依法糾正和查處侵佔公共交通設施及其建設用地的行為。省級建設部門要通過開展城鄉規劃效能監察和實施城市規劃督察員制度，定期對城市交通規劃的實施以及違反規劃行為的處理情況進行監督檢查。

    第二，要制定和落實促進公共交通優先發展的經濟政策。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》提出，要根據公共財政服從和服務於公共政策的原則，堅持公共財政配置的重點為全體人民提供均等化基本公共服務的方向。城市公共交通是城市政府應該提供的公共産品和公共服務。要按照國辦發[2005]46號文件要求，將城市公共交通發展納入公共財政體系，堅持以政府投入為主，統籌安排，重點扶持。一是加強城市公共交通設施建設的投入。城市政府要加強道路和軌道交通、綜合換乘樞紐、場站等設施建設，對車輛和設施裝備更新給予必要的資金和政策扶持。城市公用事業附加費、基礎設施配套費等政府性基金要用於城市交通建設，並向公共交通傾斜。同時，要拓展多元化的投資渠道，鼓勵社會資本，包括境外資本以合資、合作或委託經營等方式參與公共交通投資。通過管理體制和經營機制的創新，進一步推進特許經營制度，逐步形成國有主導、多方參與、規模經營、有序競爭的格局。二是要完善市場經濟條件下城市公共交通企業經營的政策性經濟補償機制。對政策性虧損給予適當補貼，對承擔社會福利和完成政府指令性任務增加的支出，定期進行專項經濟補償。

    第三，要積極穩妥推進城市公共交通行業改革。城市公共交通屬於社會公益性行業。城市公共交通行業改革，不應當是政府甩包袱、卸責任，而是通過引入市場機制，改進政府城市公共交通管理方式，轉變企業經營方式、降低成本、提高效益，促進城市公共交通設施的發展和服務水平提高，為群眾提供品種更豐富、質量更高的出行服務。近年來，各地就城市公共交通行業的改革做了有益探索，取得了一些成功的經驗。但是應該看到，一些地方對公共交通的性質認識存在差距，出現了“將公交線路一賣了之、放任不管”、“線路經營權私下倒賣”、“挂靠經營、個人承包”等問題，這種狀況必須儘快扭轉。要防止片面追求經濟收益，盲目拍賣出讓公共交通線路和設施經營權，嚴禁將同一線路經營權重復授予不同經營者。要堅持國有主導、多方參與、規模經營、有序競爭的原則，政府要對骨幹公共交通企業保持控股地位。要加強對企業社會責任、經營能力、服務經驗的考核，防止將線路和車輛轉賣或轉包給個人，從而轉嫁投資和經營風險，牟取暴利，引發群體性事件和惡性安全事故。要加強對公共交通企業經營和服務質量的監管，規範經營行為，依法查處非法營運、妨礙公共交通正常運行、危害公共交通安全等行為。要對經營惡化、管理混亂、安全隱患嚴重的企業依法查處。

    第四，要切實抓好出租汽車的穩定工作。出租汽車是城市公共交通的組成部分。規範發展城市出租汽車是搞好城市基礎設施建設，保障城市安全、有序運行的重要內容，是城市健康發展的重要條件和標誌。要進一步落實出租汽車穩定工作省級政府責任制，特別是城市人民政府的責任，層層建立穩定工作責任制和信息機制，加強監督檢查。城市公共交通主管部門要切實負起責任，會同有關部門落實國務院已確定的政策和措施。省（自治區）建設廳要在省（自治區）政府的統一領導下，比照國務院批准的中央出租汽車清理整頓部際聯席會議的機制，牽頭做好工作，明確責任人，加強對城市人民政府和有關部門的指導、監督，並負責向建設部及時提供信息。各地要繼續按照建設部、監察部、國務院糾風辦、交通部、財政部、國家發展改革委、公安部《關於規範出租汽車行業管理專項治理工作的實施意見》（建城[2006]107號）的要求，開展規範出租汽車行業管理專項治理工作，要嚴格清理經營權有償出讓、嚴格清理針對出租汽車的各項收費、集中開展打擊非法運營專項整治行動、嚴格規範出租汽車企業經營行為。同時，要深入開展調查研究，探索建立有利於促進出租汽車行業長期穩定發展的管理體制和機制，確保出租車行業穩定健康發展。

    第五，要進一步落實地方政府和各級建設部門的責任。城市人民政府要全面貫徹落實國辦發[2005]46號文件和建城[2006]288號文件提出的各項政策措施，切實擔負起優先發展城市公共交通的歷史重任。要按照財政支持優先、土地配置優先、路權使用優先、科技投入優先的要求，結合當地實際，完善法制建設，制定配套措施和具體實施方案。在財政投入上向公共交通傾斜，加大扶持力度；按照《劃撥用地目錄》向公共交通設施建設提供土地使用權；按照合理分配、科學使用的原則，給城市公共交通以更多的道路使用權；按照科技創新的要求，加大科技投入，加快科技發展，向科技要管理和效益。要加快規劃編制，明確總體目標，組織好各部門、社會各界力量，充分發揮專家的作用，營造公交優先發展的工作機制和社會氛圍。建設部和省級建設行政主管部門要會同相關部門制定考核指標，加強定期檢查、指導和監督，把各項工作落到實處。

    三、充分發揮企業在實施優先發展公共交通戰略中的作用

    公共交通企業是實施優先發展公共交通、直接面向群眾、體現實際效果的重要載體，要努力轉變經營管理機制，牢固樹立公共服務意識，不斷提高企業自身發展能力和服務水平。

    充分發揮骨幹公共交通企業的作用。公共交通企業的公益事業屬性，決定了國有控股的骨幹企業在優先發展公共交通中的主體地位。要積極穩妥地推進公共交通企業改革。在保障公共利益和公共安全的前提下，積極引進市場機制，轉變企業經營管理機制，建立現代企業制度和規範的法人治理結構，強化成本控制，提高資金利用效率，增強抗風險能力。要進一步轉變觀念，拓寬服務領域，樹立品牌意識，注重通過提高服務質量贏得市場。要依靠現代科技，推進公共交通線路運營的信息化管理，加強對公共交通場站、車輛、設施、裝備等的維護保養，為公眾提供安全、方便、快捷的服務。要加強安全生産管理和服務質量監管，通過業務培訓和安全教育，不斷提高司乘人員的業務素質和安全意識，實現服務的標準化和規範化。骨幹企業要通過深化改革和管理創新，不斷增強行業內的影響力和帶動力，切實發揮為社會公眾提供優質服務的帶頭作用。

    關心公共交通職工，維護公共交通隊伍穩定。最近，培炎副總理批示，公交系統是城市交通的主力軍，有關方面應當給予更多地關心和重視。要關懷他們的工作條件和生活情況，對一些困難職工要給予必要的幫助，對正面典型進行適當的宣傳，贏得全社會的理解和尊重，維護公交隊伍的穩定和社會正常的秩序。培炎副總理的批示充分體現了黨中央、國務院對全國公共交通行業廣大職工的關心和愛護。城市公共交通是城市的“大動脈”，也是城市生産生活的第一道工序，職工勞動強度大，工作時間長，工作環境差，司乘人員長年累月在公共交通線路上往返奔波，起早貪黑、不辭辛苦，頂酷暑，冒嚴寒，日復一日，年復一年，為城市的正常運轉，為千百萬人的工作、就業、生活、上學、就醫、走親訪友等基本生活需求，默默無聞、任勞任怨、奉獻終生，把黨和政府的溫暖送到千家萬戶，他們理應得到全社會的理解和尊重。在此，我代表建設部黨組向來自一線參加今天會議的先進個人、先進標兵、優秀線路和優秀企業的代表表示親切的慰問和崇高的敬意，並通過你們對全國公交職工致以親切的問候！政府和企業要從生活上、精神上關愛公交職工，要從關乎公交職工切身利益的點滴小事做起，多為員工辦實事、辦好事。當前，要重點研究解決部分地區公共交通職工收入偏低的問題，指導公共交通企業逐步建立職工工資正常增長機制。要切實保障職工休息和休假的權益，保證司乘人員的身體健康，嚴防疲勞駕駛，使廣大市民能乘上放心車、安全車、舒心車。要保證國家法律法規規定以及勞動合同和集體合同約定的各項勞動保護和福利待遇得到認真落實。要加強對先進集體和模範人物的宣傳和學習，弘揚社會主義精神文明和高尚道德情操，形成正確的輿論導向和社會氛圍。

    積極發揮相關協會的作用。中國城市公共交通協會、中國出租汽車暨汽車租賃協會是公共交通企業、出租汽車企業的自律組織，要充分發揮這些協會在實施公共交通優先戰略中的作用。協會要積極開展行業服務，不僅要加強公共交通企業之間的交流，反映公共交通企業的訴求，也要為企業提供同行業不同企業的業績（如成本、價格、質量、環境等）的比較和評價信息，為企業的管理者提供相互學習和借鑒的機會，督促提高運營效率和服務質量。協會要發揮自身優勢，研究公共交通行業改革與發展、開拓市場和推動行業精神文明建設等方面的經驗，努力探索公共交通行業發展規律，提升公共交通行業總體服務水平和行業形象。協會要維護企業合法權益，更加關注職工和乘客的訴求，指導督促企業開展誠信服務。要重視推進行業的技術創新和技術進步，不斷提升行業發展水平。

    同志們，優先發展城市公共交通是黨中央、國務院的戰略決策，是一項光榮而艱巨的歷史使命。優先發展公共交通的戰略和經濟政策已經確定，關鍵在於抓落實。建設部將繼續加強與有關部門協作，積極推動公共交通法制建設，把優先發展公共交通納入規範化、法制化軌道。讓我們高舉鄧小平理論和“三個代表”重要思想偉大旗幟，全面貫徹落實科學發展觀，認真落實黨的十六屆六中全會精神，統一思想，明確目標，把握政策，狠抓落實，大力推進公共交通優先發展戰略，為緩解城市交通矛盾、改善人居環境，建設資源節約型、環境友好型社會，促進社會和諧做出積極的貢獻。