讓不堪重負的江河湖泊休養生息
周生賢
據2006年《中國環境狀況公報》，我國地表水總體水質已屬中度污染，其中珠江、長江水質良好，松花江、黃河、淮河為中度污染，遼河、海河為重度污染。巢湖水質為五類，太湖和滇池為劣五類。今年入夏以來，太湖流域暴發藍藻，嚴重危及無錫群眾飲水安全，引起社會高度關注。當前，我國流域污染物排放居高不下，相當多的江河湖泊污染已不堪重負，生態系統急劇惡化，必須讓其休養生息。
一、休養生息的重大意義
對環保工作實行人性化管理，讓江河湖泊休養生息，就是要實行最為嚴格的污染物排放總量控制制度，以水環境容量確定發展方式和發展規模；就是要尊重自然規律，充分發揮水生態系統的自我修復能力，逐步改變環境惡化的狀況；就是要綜合運用工程、技術、生態的方法，加大治理水環境的力度，促進水生態系統儘快步入良性循環的軌道；就是要充分運用法律、經濟和必要的行政手段，既要形成嚴格排放、合理開發的強大壓力，又要形成主動治理水環境的積極動力，用高效的辦法解決長期積累的環境問題。
第一，這是摒棄“先污染後治理”傳統治污模式的必然要求。工業革命以來，發達國家的工業化風起雲涌，在創造了巨大物質財富的同時，環境污染日趨加重，重大環境事件不斷發生。在強大的社會壓力下，發達國家開始治理污染，走了一條“先污染後治理”的道路，付出了沉重的環境代價。1953年—1968年發生的日本水俁病事件，對當地居民造成的身體損害和心靈創傷至今無法抹去。早在上個世紀70年代，我國黨和政府就認識到環境問題的重要性，改革開放以來，特別是近年來，採取了一系列重要措施，取得了積極進展。但必須清醒地看到，我國一些流域環境治理的速度趕不上環境污染和生態破壞的速度，水環境形勢依然十分嚴峻。2006年，國家地表水監測斷面中，Ⅰ～Ⅲ類、Ⅳ～Ⅴ類和劣Ⅴ類水質的斷面比例分別為40％、32％和28％，主要水污染物排放總量明顯超過環境容量，人民群眾對水污染事件的反映和投訴越來越多。我國水環境容量極其有限，“先污染後治理”的道路根本走不通。國內外環境治理的教訓反復證明，依靠末端治理緩解環境壓力的模式無異於“揚湯止沸”。只有休養生息才是“釜底抽薪”，才能從發展的源頭保護環境，推動經濟社會逐步走上生産發展、生活富裕、生態良好的康莊大道。
第二，這是發達國家水環境治理的一條重要經驗。面對積重難返的環境問題，進入20世紀60年代，發達國家紛紛採取嚴厲的措施保護環境、治理水污染。日本實行了世界上最為嚴格的環境標準，對污染型産業的發展形成了強大的約束力，對環境基礎設施建設形成了強大的推動力。日本的琵琶湖是滋賀縣1400萬人的水源地，也是京都府、大阪府和兵庫省水源的重要供給地。1930年，琵琶湖還清澈見底，能直接飲用。從1950年開始，隨著戰後經濟快速增長，排放到湖體的污染物大量增加，水質不斷惡化。1971年到1972年，污染達到了最嚴重的程度，湖內的水明顯變臭。痛定思痛，從上世紀70年代初開始，琵琶湖實行了嚴於日本全國的污染物排放標準和環境影響評價標準，與健康有關的指標提高了10倍左右。環境準入“門檻”的提高，極大地推動了當地産業結構的優化升級，從發展的源頭上削減了污染。經過努力，入湖污染物大幅下降，給湖泊環境質量的改善和生態系統的修復提供了“喘息”的機會。實踐證明，琵琶湖的休養生息，既改善了琵琶湖的環境質量，又提升了周邊地區的發展水平。
第三，這是尊重自然規律的重要體現。在粗放型經濟增長模式下，經濟發展速度越快，污染物排放量越大。當人們對水環境的索取大大超過其承受能力時，流域生態系統就會嚴重失衡，“體弱多病”，不堪重負。如果繼續發展下去，就會産生嚴重的生態災害。正如恩格斯在《自然辯證法》中所指出的：“我們不要過分陶醉於我們人類對自然界的勝利。對於每一次這樣的勝利，自然界都對我們進行報復……美索不達米亞、希臘、小亞細亞以及其他各地的居民，為了得到耕地，毀滅了森林，但是他們做夢也想不到，這些地方今天竟因此而成為不毛之地”。因此，我們再也不能放縱人們對自然環境的掠奪行為，必須給水環境以必要的時間和空間，發揮水生態系統的自我修復、自我更新功能，使生態生産力得以恢復、發展，使生態系統由嚴重“失衡”走向“平衡”，進入良性循環，實現人與自然和諧發展。
二、休養生息的基本原則
休養生息絕不是消極、被動的等待，而是積極、主動的進取；不是遲滯，而是蓄積。要通過江河湖泊的休養生息，對長期困擾我國經濟發展的粗放型增長方式形成強大壓力，引導各地轉變發展觀念、創新發展模式、提高發展質量，從根本上緩解水環境的壓力。
讓江河湖泊休養生息，必須堅持科學發展。胡錦濤總書記強調，科學發展觀，第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。以人為本最基本的要求就是關愛生命。如果經濟發展了，物質生活豐富了，但喝的水卻是不合格的，生活的環境是污水橫流的，群眾的健康受到了嚴重危害，就違背了發展的目的。讓江河湖泊休養生息，就是要以維護人民群眾的健康為根本出發點，協調經濟發展、社會進步、環境保護的關係，把經濟社會納入全面協調可持續的發展軌道。
讓江河湖泊休養生息，必須加快轉變經濟發展方式。高耗能、高污染産品增長快，科技含量不高，既是我國經濟結構不合理、增長方式粗放的重要體現，也是一些江河湖泊環境不堪重負的重要原因。長期以來，一些流域上了不少小化工、小造紙、小皮革等項目，加劇了結構性污染，據統計我國每增加單位GDP的廢水排放量比發達國家高4倍。日本環境治理的經驗表明，在環境優先原則的指導下，嚴厲的環境保護措施不僅沒有妨礙日本的經濟發展，而且有力地促進了産業結構的調整和優化。讓江河湖泊休養生息，就是要嚴格實施污染物排放總量控制制度，加快淘汰落後生産能力，關閉浪費資源、污染環境的違法排污企業，推動循環經濟和清潔生産的發展，促進産業結構優化升級。
讓江河湖泊休養生息，必須全力推進環境保護的歷史性轉變。溫家寶總理在第六次全國環保大會上提出，要加快實現“三個轉變”，即從重經濟增長輕環境保護轉變為保護環境與經濟增長並重；從環境保護滯後於經濟發展轉變為環境保護和經濟發展同步；從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題。這“三個轉變”是方向性、歷史性、戰略性的轉變。在一定條件下，發展就是“燃燒”，燒掉的是資源，留下的是污染，産生的是GDP。傳統的發展模式，消耗的資源多，産生的污染大，經濟增長與環境保護的矛盾十分尖銳。科學發展就是消耗的資源越少越好，産生的污染越小越好，最好是“零排放”，前者是“資源節約”，後者是“環境友好”，總括起來就是又好又快。讓江河湖泊休養生息，就是要以更加嚴格的環境保護措施加快優化經濟增長，努力做到以環境準入促進生産技術換代升級，以功能分區促進産業佈局合理有序，以環境成本促進資源優化配置。
讓江河湖泊休養生息，必須全面實行流域環境綜合治理。當前，我國污染排放的構成日趨複雜，工業污染還在發展，生活污染、農業污染又日益突出。流域是一個十分複雜的生態系統，上遊的環境污染直接影響中下游的環境質量，上遊的生態保護關係到全流域的生態安全。河流是生命之河，對其開發應該控制在合理的限度內，保持必要的生態基流。要在進一步加強工業污染防治的同時，實行工業、農業、生活污染全面治理，實現上遊、中游、下游水環境保護協調發展，統籌流域生産、生活和生態用水合理分配，綜合運用工程、技術、生態措施，以及經濟、法律和必要的行政手段推進流域環境的綜合治理。
三、休養生息的主要對策
讓江河湖泊休養生息，既是綜合治理水環境的過程，也是經濟社會健康發展的過程。要經過20年或更長一段時間的努力，讓江河湖泊的水環境質量得到明顯改善，一些江河湖泊的生態系統進入良性循環，為全面協調可持續發展奠定堅實的基礎。
（一）嚴格環境準入。讓江河湖泊休養生息，必須嚴格控制新的污染。一要嚴控有毒有害物質的排放。今後十年，凡是向國家確定的需休養生息的江河湖泊排放重金屬和難降解有機污染物的項目，向封閉、半封閉水體排放氮磷的項目，一律停批。二要控制高耗能、高污染行業過快增長。嚴格鋼鐵、鐵合金、焦化、電石、銅冶煉、汽車等行業的準入條件，凡是不符合國家産業政策和環境保護要求的，一律不批。三要嚴格控制污染“增量”。對未按期完成減排任務、超過總量指標、環境違法問題突出、主要控制斷面不達標，以及沒有完成淘汰落後産能任務的地方或企業集團，實行“區域限批”、“流域限批”。四要嚴把項目驗收關。對試生産的企業，要重點檢查污染防治設施同步運行情況，對不正常運行的，要停止試生産，並責令限期改正。五要積極開展規劃環評，從規劃的源頭控制污染。通過實行嚴格的環境準入制度，確保新上項目符合科技含量高、資源消耗低、污染排放少的要求，努力實現經濟增長、污染減排。
（二）淘汰落後産能。要按照國務院發佈的《節能減排綜合性工作方案》和國家關於火電、鋼鐵行業“上大壓小”産業政策的要求，加大對電力、鋼鐵、建材、電解鋁、鐵合金、電石、焦炭、平板玻璃、造紙、酒精、味精、檸檬酸等12個高耗能、高污染行業落後生産能力的淘汰力度。要在國家確定的需休養生息的江河湖泊，限期淘汰或關閉生産能力達不到一定規模的草漿和化學制漿生産裝置，以及黃板紙、廢紙造紙、酒精、味精、糠醛、澱粉等重污染生産企業。有條件的地區要進一步採取嚴於國家標準的産業政策，提高水污染物排放標準，並加快實施。各地要制定淘汰落後産能分地區、分年度工作方案並認真實施，對不按期淘汰的企業，地方政府要依照國家有關法律法規責令其停産或予以關閉，並加大處罰力度。要通過加快落後産能的淘汰和重污染企業的關閉，促進區域産業結構優化升級，大幅度削減污染負荷。
（三）全面防治污染。休養生息是一個複雜的系統工程，必須統籌兼顧，綜合治理。一要加大重點工業污染源治理力度。對超標排污企業依法實行停産整治；對不能穩定達標排放的企業實行限期治理，逾期未完成治理任務的，責令其停産整治；對雖能達標排放、但未按期完成減排任務的企業，要實行清潔生産審核，進行技術改造。二要加快推進城鎮污水處理設施建設。污水處理設施建設要堅持“管網優先”，新建城區採用分流制管網，老城區大力推進雨污合流管網系統改造。三要加強對非點源尤其是農業面源的污染控制。要合理確定當地的水環境容量，依此核定農藥、化肥的使用配額，指導農民科學施肥，同時對生産有機肥的産業實施政策傾斜。四要抓緊建立和完善科學的污染減排指標、監測和考核體系。重點企業和城市污水處理廠應儘快安裝自動監控設備，及時準確地監控污染排放狀況。五要合理開發利用水資源。統籌流域水資源開發利用和保護，處理好生活、生産和生態用水的關係；兼顧地表水和地下水的保護，制止地下水無序開發，防止污染物滲入地下；加強水源涵養區的生態保護和建設，保證穩定的上游來水。
（四）強化綜合手段。一要加強對污染防治情況的考核評估，將污染治理情況納入各地經濟社會發展綜合評價體系，作為領導幹部綜合考核評價的重要內容。二要加大環保投入，各級政府要把環保投入作為本級財政支出的重點，建立和完善多元化環境保護資金投入機制，疏通企業治污資金渠道，鼓勵社會資金投入，保證環保投入增長幅度高於經濟增長速度。三要完善經濟政策，儘快按“保本微利”水平提高城市污水、垃圾處理收費標準，積極推進污染治理市場化，對重污染行業實行差別電價、階梯水價政策，積極開展生態補償和排污權交易試點。四要加強科技攻關，組織實施好“水體污染控制與治理”國家科技重大專項，圍繞飲用水源地環境保護、城市水環境治理改善和重要流域的綜合管理，啟動一批項目，全面提高環境保護的科技支撐能力。五要加大執法力度，針對監管不力和“違法成本低、守法成本高”等突出問題，儘快修訂有關環保法律法規，把國務院授予環保部門的限期治理權和停産整治權上升為法律規定，明確環境執法隊伍的執法主體地位，加大處罰力度。
（五）鼓勵公眾參與。休養生息的過程是增強環境意識、改變生産生活方式的難得時機。要加強宣傳教育，不斷增強各級幹部和廣大群眾的環境意識和法制觀念。充分發揮輿論引導和監督作用，公開曝光環境違法行為，擴大公眾環境知情權。建立環境信息共享與公開制度，實現水源地、污染源、流域水文和人群健康資料等有關信息的共享。對水污染重點行業（如造紙、釀造等）實行排放績效公開，利用公眾對污染排放企業進行監督，對污染企業形成強大的監督壓力。各級政府應通過設置熱線電話、公眾信箱、開展社會調查或環境信訪等途徑獲得各類公眾反饋信息，及時解決群眾反映強烈的環境問題。在推進江河湖泊休養生息的過程中，努力使保護環境成為廣大群眾的自覺行為。（作者：國家環保總局局長）
