實施擴大就業的發展戰略
實現社會就業更加充分研究報告

勞動保障部專項課題研究小組

    就業是民生之本，“充分就業”是小康社會的重要目標，也是就業工作的最高目標。黨的十六大將實現社會就業比較充分作為到2020年全面建設小康社會的重要目標之一，十六屆六中全會將實現社會就業比較充分作為構建和諧社會的九大目標和任務之一。黨的十七大對實現全面建設小康社會奮鬥目標提出了新的更高的要求，提出了實施擴大就業的發展戰略，促進以創業帶動就業，實現社會就業更加充分的目標。這要求我們加快促進就業工作的進度，加大促進就業政策的力度。正確理解“充分就業”的深刻涵義，並根據今後經濟和社會發展進程，研究制定相應的經濟社會發展戰略和政策措施來逐步實現這一目標，具有重要的現實意義和長遠的戰略意義。

    一、關於充分就業的目標

    （一）“充分就業”的涵義。

    20世紀30年代資本主義世界經濟大危機以後，凱恩斯（1936年）提出了有效需求不足的理論，認為在資本主義社會中，除了有“自願失業”和“摩擦性失業”外，還存在“非自願失業”，即指勞動者願意接受一定市場工資水平的就業但仍得不到就業機會。凱恩斯認為，通過刺激有效需求的增加，從而增加就業崗位，就能消除“非自願失業”，實現“充分就業”。“充分就業”並不是指一切有勞動能力的勞動者全部都就業了，而是指在一定市場工資水平下，願意就業的勞動者都能夠就業的狀況；此時，因為存在信息不對稱等問題，仍會存在供求不匹配的摩擦性的失業。這種情況下的失業率被後來的經濟學家（弗裏德曼）稱為自然失業率。經濟學家們最初認為自然失業率為2%—3%即為充分就業，隨著20世紀70年代中期以後發生的經濟和技術變革，標誌充分就業的自然失業率水平也上升到5%左右。當代經濟學家們還認為，實現社會充分就業時還有三個特徵：一是勞動力供求基本平衡；二是勞動關係相對穩定；三是勞動者素質得到較充分開發，對其就業産生積極作用。

    充分就業也是國際勞工公約的基本內容。國際勞工組織在就業政策公約（1964年第122號）號召各會員國將充分就業作為一項主要目標，提出實行積極的政策，促進充分的、自由選擇的生産性就業（生産性就業是指有社會和生産效益的就業，而非無效就業）。目前，絕大多數市場經濟國家尤其是發達國家都將充分就業作為本國宏觀經濟發展的四大目標之一，作為政黨執政綱領的首要內容。

    （二）我國充分就業目標的提出。

    我國有13多億人口，是世界上人口和勞動力最多的國家。我國的就業問題不同於發達國家，他們主要面臨青年勞動力的就業問題；也不同於其他轉軌國家，他們主要面臨轉軌帶來的結構性失業和再就業問題；還不同於其他發展中國家，他們主要面臨農村勞動力的轉移就業問題。我國就業所面臨的轉軌就業、青年就業和農村轉移就業同時出現、相互交織的“三碰頭”局面，決定了就業問題之複雜，就業工作任務之艱巨，是世界任何國家都未有過的。

    作為人口大國，又處在經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動的關鍵時期，各種問題矛盾交匯到一起，就業形勢十分嚴峻，表現為“四大一突出”，即人口基數大，勞動年齡人口總量大，農業富餘勞動力規模大，就業困難群體數量大，就業的結構性矛盾越來越突出。這是長期存在的矛盾和問題。

    全面建設小康社會、建設和諧社會，解決好廣大人民群眾的就業問題首當其衝。就業是每一位勞動者生存和發展的經濟基礎和重要保障，也是其融入社會、共享社會經濟發展成果的基本條件。促進就業關係到億萬勞動者及其家庭的切身利益，是社會和諧發展、長治久安的重要基礎，是安國之策。為此，十六大第一次正式提出了中國特色的充分就業的目標，把它確定為小康社會的一個重要指標，十七大又在現有工作基礎上，提出了實現社會就業更加充分的新要求。這一目標的提出，是堅持以人為本，落實科學發展觀，實現社會經濟全面協調可持續發展、保持社會和諧穩定的具體體現，它指明了就業工作努力奮鬥的方向。

    我國實現社會就業更加充分是有現實基礎的。改革開放以來，特別是十六大以來，通過制定實施一系列政策措施，我國的就業再就業工作取得了舉世矚目的進展，就業總量伴隨經濟增長而持續增加，城鄉就業規模不斷擴大，城鎮新增就業每年平均為1000萬人，近2500萬下崗失業人員實現了再就業，城鎮登記失業率穩中有降，成功地解決了經濟結構調整以及城市化進程中的就業再就業問題，有力保持了就業局勢的穩定。在今後一段時期，國民經濟保持長期穩定的增長，經濟結構進一步改善，將為就業持續增長提供基本條件；黨和政府把就業作為宏觀調控指標，納入各級政府考核內容，貫徹實施《就業促進法》實施積極的就業政策，將為促進就業建立起工作的長效機制；近10年來我國在解決就業問題中形成的組織管理服務體系和成功經驗等，也為實現就業更加充分奠定了堅實的工作基礎。

    （三）充分就業的藍圖。

    充分就業是與和諧社會相適應的一種狀態，包含四個方面內容：一是城鄉勞動力資源得到充分的開發和利用，這是實現充分就業的出發點。二是市場就業機制完善，就業渠道通暢，勞動者流動就業、自主擇業、自主創業的環境良好，這是實現充分就業的條件。三是使有勞動能力和就業願望的勞動者都能夠得到就業機會或處於積極準備就業的狀態，失業率調控在社會可承受的水平，這是實現充分就業的標誌。四是大多數勞動者實現就業且比較穩定，並通過不斷提高就業質量持續地增加收入，勞動關係更加穩定和諧，這是實現充分就業的結果。

    到2020年，我國實現社會就業更加充分的目標。屆時，城鄉勞動者應普遍得到教育培訓和就業機會，社會就業總量和結構應更加均衡、就業環境更加完善、就業保障更加健全、就業質量更加良好。具體體現在四個方面：

    一是勞動力資源得到更加充分的開發和利用。就業崗位與有效勞動力資源大體平衡，絕大部分勞動者可以順利實現就業。屆時，我國的新增就業每年保持在1500萬左右，在總體規模上能夠使新增勞動力得到基本消化，就業總量將由現在的7.6億人提高到8.5億人左右。城鄉統籌就業和服務業就業水平大幅度提高：城鎮就業人數由現在的2.8億人提高到5.1億人，農村富餘勞動力轉移出1.5億人；城鄉就業結構比例從現在的3.6:6.4變為6:4；一、二、三次産業就業比重由目前的45%、24%、32%變為30%、25%和45%。

    勞動者素質大幅提高，面向全體勞動者的職業技能培訓制度健全，基本實現人人有知識，個個有技能。新進入人力資源市場的勞動者都經過中等以上教育或職業資格培訓，持職業技能資格證書的比例達到80%以上。

    二是就業渠道通暢，勞動者自主擇業、自由流動、自主創業的環境良好。以《勞動法》為核心、《就業促進法》等法律為主幹的勞動保障法律體系健全完善，政府、用人主體、勞動者和社會仲介組織的行為依法調整；統一開放的人力資源市場機制發揮主導作用，城鄉就業的體制分割基本消除，勞動力價格在勞動力配置中發揮基礎作用；在法律的保障下，勞動者的自由流動成為現實；勞動者自主擇業和自主創業政策環境良好；遍佈城鄉直到社區村鎮且信息聯通的管理和服務體系更加完善；在公共財政支持下，公共就業服務和職業培訓能夠較好滿足勞動者實現就業和提高素質的基本需要。

    三是有就業能力和就業願望的勞動者都能享有平等的就業機會，社會失業率和平均失業週期控制在社會能承受的範圍內。到2020年，城鎮調查失業率控制在6%以下，城鎮登記失業人數1200萬左右(城鎮登記失業率4%左右),社會平均失業週期控制在半年內；失業人員能將獲得失業保險並通過就業服務組織到相應的就業準備活動中，失業半年以上者得到有效的就業援助。

    四是勞動者的就業權益得到有效保障，就業的穩定性進一步提高。在勞動合同的保障下，勞動者的勞動報酬、休假、勞動保護等權利得到更好實現，勞動條件得到較好改善，勞動關係更加和諧；勞動收入水平有較大增長，中等收入水平勞動者佔主體，最低工資能夠滿足勞動者及其家庭基本生活需要並形成正常增長機制；社會保障覆蓋所有勞動者，就業安全性明顯提高；勞資關係形成健全的協調機制，勞動爭議能通過有效的途徑得以解決。

    二、關於擴大就業的國家發展戰略

    （一）發展戰略的提出。

    經濟增長是經濟社會發展的基本條件，是解決就業問題的根本出路，千方百計擴大就業、提高就業質量，使勞動者通過就業分享社會發展成果，也是經濟發展的重要目標之一。但經濟增長能否拉動就業同步擴大，卻與經濟增長方式、産業結構、經濟發展與人力資源開發利用等緊密相關。從我國30年的改革發展的總過程看，由於發揮了低成本勞動力的優勢，大力發展勞動密集型産品和服務，不僅使國民經濟保持了近30年的高速增長，同時也帶動了大量有效就業的增加。對比世界許多國家，特別是發達國家曾出現的過分倚重發展資金密集或技術密集産業和行業，經濟雖能保持增長卻沒有帶動就業增加的情況，更使我們看到處理好經濟發展與擴大就業的重要性。今後，隨著我國工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化進程的不斷加快，科學技術不斷進步，資本在企業生産投入中的比例不斷增加，企業改革和調整力度不斷加大，都會對就業産生重大影響。因此，必須促進經濟發展與擴大就業形成良性互動的格局，使經濟增長帶動更多的就業。

    1995年，聯合國在哥本哈根專門舉行世界社會發展首腦會議，會議《宣言》中首次提出：各國應實行“能夠最大限度地促進創造就業機會的經濟增長模式。”我國一些專家學者也提出，面對長期存在的高強度就業壓力，以及結構調整、經濟體制轉換、人口增長高峰等一系列壓力，要重新審視國家經濟發展戰略和增長方式選擇，使我國的經濟發展取向，從單純“增長優先”逐步向“就業優先”的均衡發展轉變。

    在正確分析我國基本國情基礎上，黨的十六大提出，“國家實行促進就業的長期戰略和政策。各級黨委和政府必須把改善創業環境和增加就業崗位作為重要職責”。黨的十六屆六中全會明確，“把擴大就業作為經濟社會發展和調整經濟結構的重要目標，實現經濟發展和擴大就業良性互動。”胡錦濤總書記在就業工作座談會和中央經濟工作會議上進一步強調，“逐步建立有利於擴大就業的經濟結構和經濟發展模式”。

    黨的十七大進一步提出，“實施擴大就業的發展戰略，促進以創業帶動就業”。這些都説明，結合我國的國情，制定和實行有利於擴大就業的發展戰略，已列入國家發展的重要議程。

    （二）發展戰略的涵義。

    擴大就業的發展戰略，就是將擴大就業擺在經濟社會發展更加突出的位置，作為經濟社會發展和調整經濟結構的重要目標，實現經濟增長與擴大就業的良性互動，主要體現在以下幾個方面：

    一是在總體佈局上，在保持經濟健康快速發展的同時，注重發展有利於增加就業含量和利用人力資源的經濟産業和生産服務領域，即通過經濟增長拉動更多就業增加，而避免出現高增長低就業的情況。二是在要素投入上，在增加各要素投入推動生産力發展的同時，更加注重通過人力資源的充分開發利用來促進經濟增長，真正將巨大的人口就業包袱變為人力資源財富。三是在目標導向上，切實把經濟持續健康發展的過程變成促進就業持續擴大的過程，把經濟結構調整的過程變成對就業拉動能力不斷提高的過程，把城鄉二元經濟轉換的過程變成統籌城鄉就業的過程。四是在具體安排上，在制訂國民經濟計劃時，要把就業作為社會經濟發展的基本目標予以考慮；在確定經濟增長方式和增長速度，以及對産業結構和産業佈局進行重大調整時，都要考慮對就業的影響，確保充分就業目標的實現。前三個方面是針對我國國情的涵義，第四個方面則是國際上普遍的做法。

    （三）發展戰略的具體內容。

    實施擴大就業的發展戰略，就要在經濟發展的全局中加強人力資源開發，推動創業帶動就業，實施統籌城鄉就業，擴展有就業優勢領域，調控降低失業風險，並實行就業保障戰略。

    加強人力資源開發。

    相對我國自然資源和資本、技術而言，人力資源最具比較優勢。無論從近期還是長遠看，提高我國勞動力的人力資本水平都是推動經濟發展和擴大就業的主要手段。因此，要堅持在經濟發展中更好地實施人力資源開發戰略。人力資本投入對我國經濟增長的貢獻，一方面來自於勞動力從低生産率的農業部門轉移到高生産率的非農部門，另一方面來自於勞動者教育培訓水平的提高。因此，要進一步做好促進農村勞動力轉移就業工作的同時，不斷加大人力資源開發力度，健全面向全體勞動者的職業技能培訓制度和體系，把經濟增長真正轉到科技進步和勞動者素質提高的軌道上來，實現素質就業，使擴大就業與實現經濟又好又快發展相輔相成。

    形成比較優勢的發展。

    在保持國民經濟競爭力的同時，更加大力發展吸納就業潛力大的領域，實施比較優勢的戰略。一是鞏固穩定第二産業，大力擴展中、低端製造業和建築業，穩步實現産業升級，在發展資本密集、高技術製造業中兼顧勞動密集企業和環節，使第二産業就業份額保持穩中有升。二是大力發展第三産業，特別是大力發展服務貿易、金融服務業、生産服務業、居民生活服務業等門類廣泛的各類服務業，發揮其投入較少，就業貢獻大的優勢。我國第三産業從業人員的比重2007年為百分之三十多，遠低於發達國家百分之七、八十的水平，有著巨大的發展潛力。三是重點扶持中小企業、微型企業發展。中小企業佔企業總數的98%以上，佔社會就業總量的80%-90%。

    推動創業帶動就業。

    創業是最積極的一種就業形式，是發揮勞動者自主性、能動性就業的重要途徑。創業還具有帶動更多就業的“倍增效應”，在我國勞動力供大於求矛盾長期存在、社會投資吸納就業有限的情況下，弘揚勞動者的創業精神，依靠勞動者自主創業、自籌資金、自主經營，創造更多的就業機會，具有重大的現實意義。對建立中國就業新格局、新機制也具有深遠意義。

    首先，要加強創業觀念教育和典型引路的做法，使更多勞動者通過建立自強自立、自主創業、敢於創新、不怕風險等理念，奠定創業的思想基礎，並在社會上形成尊重創業、支持創業、寬容失敗的氛圍。其次，要落實好國家支持自主創業的政策，鼓勵和幫助勞動者創業。建立健全從産業政策、所有制政策、稅收政策、金融政策等方面構建的支持創業政策體系。第三，要加強對健全完善包括開業指導、創業培訓、金融服務、信息服務、市場拓展服務、企業孵化等支持創業的服務體系，支持勞動者自謀職業和自主創業，促進以創業帶動就業的實現，形成全民創業的風氣，使創業這一促進就業積極有效途徑成為中國經濟和就業新的增長點。

    實施統籌城鄉就業。

    統籌城鄉就業，就是從我國經濟社會城鄉協調發展的大局出發，在搞好城鎮就業再就業工作的基礎上，大力推進農業富餘勞動力向非農産業和城鎮轉移就業，從體制、政策和工作體系入手，建設城鄉統一規範的人力資源市場，形成城鄉勞動者平等就業的制度。為此，要堅持將統籌城鄉就業工作與當地經濟社會發展緊密結合，做到與就業同步規劃；要制定和實施城鄉一體化的就業規劃，對城鎮人員的就業再就業與失地農民的就業，以及本地農業富餘勞動力的轉移就業和外地農民工的就業進行統籌安排；要建立健全管理城鄉就業的組織體系，覆蓋城鄉勞動者的職業培訓體系，遍佈城鄉的公共就業服務體系，為城鄉勞動者就業、再就業、轉移就業提供有效服務。健全勞動用工管理制度，切實維護城鄉勞動者權益。健全社會保障制度，妥善解決農村勞動者的社會保障問題。最終建立城鄉一體化的人力資源市場，促進城鄉勞動者實現更加充分的就業。

    進行調控降低失業風險。

    一是建立就業和失業的評估制度，在制定社會經濟發展戰略、改革經濟制度、制定宏觀政策措施時，對預期的就業影響進行評估，如有利於就業總量目標實現，則鼓勵實施；如可能導致失業率大幅攀升，則實行相應的失業保障措施。二是建立失業預警機制，在國內外經濟形勢變化對就業直接産生較大影響時，及時調整經濟發展政策，從源頭控制失業。三是當全國或局部地區出現失業人群過多、過於集中時，有應急的預案和過渡性的措施，緩解就業壓力，保持就業局勢的基本穩定。

    實施就業保障戰略。

    針對勞動力市場靈活性增強，穩定性下降，以及廣大勞動者對體面勞動的要求，必須實施就業保障戰略，增強勞動者的就業安全感，保持就業局勢的穩定，維護社會的和諧穩定。一是要形成對就業困難群體的就業援助制度。使他們不因人力資源市場競爭而被邊緣化，幫助他們通過就業來融入社會，分享社會發展的成果。二是要構建和諧穩定的勞動關係。全面實行勞動合同制度，大力推進集體協商機制，健全勞動爭議調處仲裁機制，健全勞動保障監察體制，加大勞動監察力度，維護勞動者合法權益，不斷提高就業質量，使就業不但是勞動者謀生的手段，而且是勞動者不斷發展的有效手段，形成勞動者和用人單位共同分享社會發展成果的雙贏的機制。三是要強化社會保障安全網的功能，為勞動者靈活就業以及在工作崗位之間變換提供就業保障，進而促進勞動力資源的流動，促進更加充分就業的實現。

    三、關於促進就業的社會經濟綜合政策

    （一）社會經濟綜合政策的提出。

    國際社會對促進就業和治理失業經歷了幾個階段：上世紀30年代以前，就業問題被普遍認為可以通過市場機制進行自發調節，而不需要政府作任何干預。30年代後，面對世界經濟大蕭條和全球經濟危機造成的嚴重失業後果，凱恩斯等人提出擴大有效需求來解決就業的主張，呼籲政府運用增加投資、降低利息等宏觀經濟政策刺激經濟增長從而擴大就業；同時開始重視建立社會保障以降低勞動力市場風險。70年代前後，面對石油等危機造成的失業高潮，發達國家開始探索開發人力資源替代自然資源，加強教育培訓提高勞動力素質實現就業，並實行改進勞動力市場管理服務的政策。從80年代開始，發達國家及一些發展中國家開始注重運用綜合政策來解決就業問題，如運用經濟政策擴大需求，實行反週期政策減少失業，推進教育培訓提高勞動者素質，加強公共服務提供就業幫助，改進社會保障促進失業者再就業等，還通過法律確定政府及工會、僱主協會等“社會夥伴”對就業的責任。國際勞工組織在2001年召開的“全球就業論壇”上通過的《全球就業議程》提出：“就業問題涉及到方方面面，各國要制定綜合性的社會經濟政策”，“生産性就業被置於經濟和社會政策的核心位置，使充分的、生産性的和自由選擇的就業成為宏觀經濟戰略和國家政策的總目標。”

    借鑒國際社會經驗，我國結合國情實際，制定並實施了積極的就業政策，主要包括財政稅收、金融信貸、投資貿易、産業企業等經濟政策和教育培訓、社會管理、服務援助、社會保障等社會政策，以及一系列保障措施。2006年中央經濟工作會議進一步提出“要強化政府促進就業的職能，探索市場經濟條件下政府促進就業的有效政策措施。”黨的十七大特別將“社會就業更加充分”作為全面建設小康社會的重要目標，將就業作為加快改善民生的六大任務之一，明確提出實施擴大就業的發展戰略，促進以創業帶動就業，並提出了八項具體措施。我國要實現充分就業的目標，實施擴大就業的經濟發展戰略，必須在社會經濟綜合政策上下更大功夫。

    （二）社會經濟綜合政策的涵義。

    要將是否有利於促進就業作為制定、實施和調整社會經濟綜合政策的基本目標和核心內容，在制訂和調整綜合政策時，要充分考慮到促進就業的需要，使政策實施的結果更多地促進就業。在就業形勢比較嚴峻的時期，對經濟增長速度、信貸規模、外貿平衡、財政投入投向等方面的有相應的政策安排，充分考慮降低失業率的要求。必要時，效率、效益及結構轉換等目標要適度讓位於擴大就業減少失業的目標，資本利益要適度讓位於勞動要素利益。同時，制定實施更有利於人力資源開發、勞動力流動和就業保障的社會政策。

    （三）實現充分就業目標應採取的社會經濟綜合政策。

    1.實行更加有利於促進就業的經濟發展政策。協調産業政策與就業政策，通過鼓勵發展勞動密集型産業、服務業，扶持中小企業，鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，增加就業崗位。發展國內外貿易和國際經濟合作，發揮投資和重大建設項目帶動就業的作用，拓寬就業渠道。最終實現發展經濟和擴大就業的良性互動。

    2．實行更加有利於促進就業的財政保障政策。促進就業是政府的重要職責，也是公共財政投入的重要方向。各級政府要按照法律規定，加大資金投入，在財政預算中安排就業專項資金用於促進就業工作，建立起政府財政投入的保障機制。同時，規範就業資金的使用和管理，進一步發揮資金效益。

    3．實行更加有利於促進就業的稅收優惠政策。稅收優惠政策是促進就業政策中最有效的重要手段之一。要對符合法定條件的企業和人員依法給予稅收優惠，並對從事個體經營的失業人員和殘疾人免除行政事業性收費。鼓勵企業增加就業崗位，扶持失業人員和殘疾人就業，使稅收優惠政策對促進就業發揮應有的作用。

    4．實行更加有利於促進就業的金融支持政策。加大金融信貸支持，是促進中小企業發展和勞動者自主創業的關鍵。要增加中小企業的融資渠道；鼓勵金融機構改進金融服務，加大對中小企業的信貸支持，並對自主創業人員在一定期限內給予小額信貸等扶持。使金融支持常規化、普惠化，有利於促進中小企業發展更多吸納就業，有利於發揮勞動者自主創業帶動就業的倍增效應。

    5．實行更加有利於促進就業和減少失業的對外貿易政策。將促進國內就業作為制定、調整貨物和服務進出口政策，調整匯率機制，以及處理貿易爭端的重要依據。對由於受貿易磨擦影響較大的行業或企業，適時採取稅收減免等保護措施，儘量減少失業。

    6．實行更加有利於促進就業的城鄉、區域和群體統籌就業政策。建立健全城鄉勞動者平等就業的制度，引導農業富餘勞動力有序轉移就業。實現城鄉統籌就業是縮小直至消除勞動者城鄉就業差別，實現平等就業。支持區域經濟發展，鼓勵區域協作，統籌協調不同地區就業的均衡增長；支持民族地區發展經濟，擴大就業。要根據各個群體不同時期的不同情況進行統籌安排，統籌做好城鎮新增勞動力、農業富餘勞動力轉移就業和失業人員就業工作。

    7．實行更加有針對性、實效性的教育培訓政策。健全面向全體勞動者的職業技能培訓制度和人力資源開發政策體系。加強新成長勞動者就業預備制培訓、企業在職職工培訓、下崗失業人員再就業培訓，強化創業培訓、農村勞動力轉移就業培訓，全面提高勞動者職業素質和就業能力。

    8．實行更加有利於困難群體的就業援助政策。對困難群體實施就業援助，是保障公民實現勞動就業權，維護和改善勞動者生存狀況、促進社會公平和和諧的基本要求。要建立健全就業援助制度，明確了就業援助的措施，對就業困難人員給予扶持和幫助，並確保城市有就業需求的家庭至少有一人實現就業等。

    9．實行更加有利於保障和促進勞動者就業的社會保障政策。加快建立覆蓋城鄉勞動者的社會保障制度和政策措施，擴大覆蓋範圍，提高保障能力。做好社會保險關係接續工作，促進勞動者自主流動。建立社會保障與促進就業的聯動機制。要採取措施，逐步完善和實施與非全日制用工等靈活就業相適應的勞動和社會保險政策，為靈活就業人員提供幫助和服務，促進靈活就業規範健康發展。

    10．實行失業保險更加促進就業政策。發揮失業保險制度保障基本生活和促進就業的功能，加強對大規模失業的預防、調節和控制。綜合運用法律、經濟和必要的行政手段，努力減少長期失業人員數量，防止失業群體過於集中。規範企業裁員行為，避免集中推向社會。建立完善失業監測體系和失業預警機制。

    四、關於實現充分就業的機制保障

    實現充分就業要堅持四項基本原則：一是堅持有利於擴大就業的原則。把擴大就業作為經濟社會發展和調整經濟結構的重要目標，實現經濟發展和擴大就業的良性互動；二是堅持市場就業導向的原則。深化勞動就業制度改革，完善市場導向的就業機制，保證勞動者擇業自主權和用人單位用人自主權；三是堅持貫徹平等就業的原則。禁止就業歧視，為勞動者提供公平的就業機會；四是堅持實行統籌就業的原則。統籌做好城鎮新增勞動力就業、農村富餘勞動力轉移就業、下崗失業人員再就業工作，逐步形成城鄉統一的人力資源市場。

    實現這些原則，要形成以下機制保障：

    （一）強化政府促進就業的責任。

    促進就業和治理失業是各國政府的重要職責，也是世界各國政府執政的重要目標，在我國，更是各級政府執政為民的重要體現。因此，一是要樹立就業優先的理念，將擴大就業作為經濟和社會發展的重要目標，制定發展戰略，調整經濟發展模式，確保社會就業更加充分目標實現。二是要按照《就業促進法》的要求，進一步強化政府在促進就業六個方面重要職責，即：發展經濟和調整産業結構增加就業崗位、制定實施積極的就業政策、規範人力資源市場、完善就業服務、加強職業教育和培訓、提供就業援助。三是建立促進就業的目標責任制，建立對所屬的有關部門和下一級人民政府進行考核和監督的制度。四是要實行有利於促進就業的財政政策，建立促進就業專項資金，加大資金投入，並實行有利於就業的經濟社會綜合政策。

    （二）強化市場配置資源的基礎性作用。

    要徹底改變目前由於地域、身份、行業、部門的原因造成的人力資源市場分割狀態，培育和完善統一開放、競爭有序的人力資源市場，建立市場導向的就業機制，充分發揮人力資源市場在配置勞動力資源中的基礎性作用，實現勞動者和用人單位供求雙方相互選擇，調節勞動力的供求，引導勞動者合理流動和就業。切實保障勞動者的擇業自主權、創業自主權和用人單位的用人自主權。同時，規範企業用人行為和人力資源市場秩序。

    （三）建立面向全體勞動者的促進就業工作制度。

    建立城鄉統一的公共就業服務制度和體系，加強人力資源市場信息網絡及相關設施建設，建立健全人力資源市場信息服務體系，完善市場信息發佈制度。建立健全公共就業服務體系，設立公共就業服務機構，為勞動者免費提供就業服務。

    建立面向所有勞動者的職業培訓、職業資格證書制度和體系。建立職業能力評價體系，對規定的職業實行職業資格證書制度。政府制定並實施以就業為導向的職業能力開發計劃，通過職業培訓補貼等形式，鼓勵勞動者參加各種形式的培訓。鼓勵和支持各類職業院校、職業技能培訓機構和用人單位依法開展就業前培訓、在職職業技能培訓、繼續教育培訓和再就業培訓，形成面向所有勞動者終身學習的職業培訓體系。

    建立困難群體就業援助制度，對困難群體實施優先扶持和重點幫助的就業援助。政府投資開發的公益性崗位，應當優先安排就業困難人員，並給予相應補貼；採取特別扶助措施促進殘疾人就業；對因資源枯竭或者經濟結構調整等原因造成就業困難人員集中的地區，採取特殊的扶持和幫助措施；通過稅費減免以及給予社會保險或崗位補貼等，鼓勵用人單位更多吸納就業困難人員。

    支持和鼓勵勞動者自主擇業，倡導勞動者樹立正確就業觀念，充分調動勞動者就業的主動性和能動性，促進他們發揮就業潛能和提高職業技能，依靠自身努力，自謀職業和自主創業，儘快實現就業。