土地利用分區與差別化的土地利用政策
全國土地利用總體規劃修編工作委員會

    為什麼要分區

    《綱要》根據各地在自然條件、資源稟賦、經濟社會發展階段和區域發展戰略定位的差異，在東、中、西和東北四大政策分區基礎上，根據土地資源狀況與利用特點，進一步把全國劃分為九個土地利用區，包括西北區、西南區、青藏區、東北區、晉豫區、湘鄂皖贛區、京津冀魯區、蘇浙滬區、閩粵瓊區。明確了各區域土地利用管理的重點，有針對性地指導各區域的土地利用和調控。劃分土地利用區是由我國的基本國情和區域經濟社會發展的客觀要求決定的。

    我國各地區間的區域差異顯著，客觀上要求劃分不同的區域，因地制宜指導不同區域土地利用。我國各地區差異十分顯著，這是我國的基本國情。同時，各地區間在資源共享、市場互通、設施互聯、環境共保等方面的相互關聯密切，如上遊地區的經濟社會發展及土地利用深刻地影響著中、下游地區，西部地區的經濟社會發展、土地利用特別是生態環境狀況深刻地影響中、東部地區，省區內不同地區之間也是如此。因此，客觀上要求圍繞充分發揮各地區的比較優勢、促進區域間合理的分工與協作等目標，劃分土地利用區，統籌協調各區域的土地利用。

    劃分土地利用區是貫徹落實科學發展觀、實施區域發展戰略和政策的重要手段。在我國社會主義市場經濟體制日趨完善和投資體制進一步改革的新形勢下，中央賦予土地政策參與宏觀調控的新職能，土地和信貸成為這一輪宏觀調控的兩大基本手段。國家針對各地區間經濟社會發展的不平衡和自然條件、資源稟賦的相似性和差異性，制定了一系列區域發展戰略和政策。許多省（區、市）也制定了相應的戰略和政策。土地作為重要的宏觀調控手段，在統籌區域協調發展方面起著重要作用，這些重大的區域發展戰略和政策的貫徹落實，必然要求制定與之配套的區域土地利用戰略和政策，這也是落實科學發展觀和“五個統籌”的基本要求。

    劃分土地利用區是協調解決區域發展和資源環境矛盾的必然要求。我國人口眾多，人均土地特別是人均耕地少，耕地後備資源嚴重不足，同時，我國正處在工業化、城鎮化加快發展的進程中，土地需求十分強烈。各地區由於自然條件不同、經濟社會發展狀況和所處的發展階段也不一樣，發展過程中面臨的各種資源環境問題包括土地利用問題不盡相同，呈現出不同的情況和特點。要解決好這些問題，必須跳出局部地域空間，從全局出發，著力解決區域性問題，促進區域經濟、産業、人口發展與土地利用相協調。

    劃分土地利用區是防止重復建設、産業結構趨同的有效途徑。完善的基礎設施是經濟社會發展的前提和保障。近年來，各地為了加快自身發展的步伐，都在不斷地建設和完善基礎設施，先後上馬了一批交通、水利、能源、環保等重大基礎設施項目，這無疑為經濟社會的進一步發展奠定了基礎。但是另一方面，在基礎設施建設中，由於缺乏必要的區域統籌和協調，導致一些基礎設施盲目上馬、重復建設，造成土地資源和資金配置上的巨大浪費。比如在一些地方出現了“機場建設大戰”、“港口碼頭建設大戰”，産業發展也是如此。因此，迫切需要制定土地利用的調控政策和措施，同其他手段相互配合，統籌區域土地利用，有效控制和防止重復建設和産業結構趨同。

    差別化的土地利用政策是如何體現的

    《綱要》 在劃分土地利用區，明確區域土地利用方向和重點的基礎上，根據資源環境承載能力、土地利用現狀和開發潛力，統籌考慮未來我國人口分佈、經濟産業佈局和國土開發格局，按照形成主體功能區的要求，制定了差別化的土地利用政策，主要體現在以下幾個方面：

    大力推進優化開發區域土地利用轉型。對珠江三角洲、長江三角洲、京津冀等都市連綿區，嚴格控制建設用地特別是城鎮工礦用地規模的擴大，減少建設用地和城鎮工礦用地年均增量，逐步降低人均城鎮工礦用地面積，防範建設用地比例過大對區域資源和生態環境的損害。加強建設用地整合，積極引導人口、産業適度集聚，促進區域內城市間的分工協作和協調互補，形成等級規模合理、交通聯絡便捷、基本農田和生態功能區相間隔的城鎮用地空間格局。在嚴格控制建設用地總量的前提下，保障集約利用土地的高新技術産業和現代服務業用地需求，限制佔地多、消耗高的加工業和勞動密集型産業用地，促進産業結構升級和國際競爭力的提升。嚴格保護耕地，加強區內集中連片、高標準基本農田的保護和建設，促進農業向生態化、精細化、産業化、現代化發展。擴大林網、水面等用地面積，改善區域生態環境。

    有效保障重點開發區域集聚人口及經濟的用地需求。對遼中南、中原、長株潭、關中等城市群以及哈大齊、山東半島、海峽西岸、武漢地區、北部灣、成渝地區、烏魯木齊等城市密集地區，適度增加建設用地供給。加大對基礎設施建設的支持力度，促進公路、鐵路、航運等交通網的完善和樞紐建設，提高用地整體效益。支持主導産業及配套建設，引導産業集中建設、集群發展，有效承接優化開發區域的産業轉移。合理安排中心城市的建設用地，提高城市集聚程度，發揮輻射帶動作用，促進工業化和城鎮化健康較快發展。加強農用地特別是基本農田整理，為糧食主産區建設奠定基礎。嚴格保護生態用地，促進區域人口、資源、環境和諧發展。

    切實發揮限制開發區域土地對國家生態安全的基礎屏障作用。對大興安嶺、長白山、川滇、秦巴、藏東南、阿爾泰、塔裏木河、阿爾金、羌塘高原、三江平原、蘇北沿海、若爾蓋、甘南、呼倫貝爾、科爾沁、渾善達克、毛烏素、黃土高原、大別山、桂黔滇等各類生態功能區、土地退化防治區，實行嚴格的土地用途管制，禁止不符合區域功能定位、可能威脅生態系統穩定的各類土地利用方式和資源開發活動，嚴格限制生態用地改變用途。支持區域內生態建設工程，促進區域生態環境的修復與改良。按照區域資源環境承載力核定區域內建設用地規模，嚴格限制建設用地增加。禁止對破壞生態、污染環境的産業供地，引導與區域定位不相宜的産業逐步向區外有序轉移。

    嚴格禁止在自然文化遺産保護區域土地的開發建設。按照法律法規規定和相關規劃，對依法設立的國家級自然保護區、世界文化自然遺産、國家級風景名勝區、國家森林公園、國家地質公園等禁止開發區域，必須實行強制性保護，嚴禁任何有悖于保護目的的各項土地利用活動，確保生態功能的穩定發揮。（蔡玉梅 鄭偉元）