自2005年以來，我們先後在大小興安嶺、長白山林區，福建、江西、遼寧、廣東、甘肅和內蒙古等省（區）30多個縣（局）進行林業改革和森林經營專題調查研究，初步形成了對當前我國加強森林科學經營工作的認識和建議。

    一、我國森林經營狀況

    新中國成立50多年來，尤其是改革30年以來，林業與生態建設取得了舉世矚目的成就。但也應當清醒地看到，林業工作還存在一些深層次的矛盾與問題，面對國家和社會提出的新的要求，形勢仍然十分嚴峻。長期以來，林業主要抓了造林綠化與森林採伐，對中間森林生産過程最長，內容最豐富，科技含量最高的科學經營始終未引起重視，森林經營成了我國林業最薄弱的環節。

    長期忽視森林科學經營帶來了嚴重後果：一是森林質量低，全國林分平均單位面積蓄積量84.73立方米/公頃，是世界平均水平的74％，而世界上先進的林業國家，如德國達268立方米/公頃，奧地利295立方米/公頃，匈牙利380立方米/公頃。水熱條件差，經營粗放的俄羅斯森林每公頃都超過了100立方米。我國的人工林林分單位面積蓄積量更低，僅為46.59立方米/公頃。二是森林病蟲害嚴重，抗自然災害能力低，影響森林生態功能的發揮。由於森林經營不善，人工林樹種單一，撫育管理跟不上，每年森林病蟲害發生面積達1.1億畝，因森林病蟲害而減少林木生長量1700萬立方米。今年我國遭受雨雪冰凍災害，由於森林經營不善，森林損害慘重。最顯著特點是針葉林比闊葉林嚴重，人工林比天然林嚴重，純林比混交林嚴重，外來樹種比鄉土樹種嚴重，沒有撫育的森林比撫育的嚴重。三是可利用森林資源總量不足，後備森林資源匱乏，不能滿足國內對木材和林産品的需求，當前年缺口2億立方米，“十一五”年缺口將達到3億立方米，只能用大量的外匯進口木材。四是森林資源保護形勢嚴重。

    造成我國森林經營工作長期不到位的原因：一是改革開放前，受國家經濟發展水平大環境的影響，國家建設需要木材，當時又沒條件進口木材，實際上是木材大生産時期。二是改革開放以來，主要是指導思想的偏差及認識上的誤區，急於求成、急功近利，重造林，輕撫育；重數量，輕質量；重生態，輕産業。三是林業改革滯後，國有林、集體林都存在森林經營主體不明確，責權利關係扭曲。四是森林經營技術人才短缺，至今沒有形成科學的森林經營指標體系和技術體系。五是林業法律、法規和行政管理制度不健全，如森林採伐限額制度、森林經營方案的實施制度、以及損害森林經營者利益的稅費制度等等。

    幾年來的調查研究，我們為當前我國森林經營總體狀況擔憂，但也從重視森林科學經營取得顯著成效的典型看到了希望。例如：甘肅小隴山林業實驗局，地處秦嶺西端，1962年建局，全面系統地開展了次生林綜合培育，到1998年，森林覆蓋率由44.8％提高到54.6％，活立木總蓄積量由2589萬立方米增加到2771萬立方米，為國家提供木材342.57萬立方米，森林質量顯著提高。內蒙古紅花爾基林業局1955年建立森林經營所，當年僅殘存樟子松純林面積8866公頃，蓄積量25萬立方米。幾十年來，以封造和撫育為主要手段，發展沙地樟子松，形成了有林地面積20萬公頃，蓄積量2224萬立方米，其中樟子松林面積10萬公頃，蓄積量1248萬立方米。目前處於中齡林的樟子松林平均每公頃蓄積量達124.8立方米，生長前景很好。吉林汪清林業局，早在1959年開始實施採育兼顧的實踐工作，努力將採伐利用森林的過程作為培育森林的過程。截至2004年底，全局實現“三個三千萬”，即：建局時森林蓄積量3200萬立方米，迄今為止共採伐消耗3600萬立方米，目前仍有森林蓄積量3891萬立方米。基本上找到了一條青山常在、永續利用的路子。廣東雷州林業局，總經營面積4．7萬公頃。加強人工桉樹林森林經營，實施小班集約經營，提高林地生産力，全林平均年生長量2007年達到1.55立方米/畝，比1995年提高了0．57立方米/畝。這些實例告訴我們，只要長期堅持以營林為基礎，切實加強森林科學經營，我國森林資源質量大幅度提高是完全可能的。

    二、加強森林科學經營的基本構思

    科學的森林經營是一種包括行政、經濟、法律、社會、技術以及科技等手段的行為，涉及天然林和人工林，它是有計劃的人為干預，目的是保護和維持森林生態系統各種功能，同時通過發展具有社會、環境和經濟價值的物種，來長期滿足人類日益增長的物質和環境的需要。加強森林經營管理是各級林業主管部門的最重要的職責，搞好森林經營是森林經營主體的最本職工作。無論是從生態需要還是林産品需求，無論是生態公益林還是商品林，都必須加強森林科學經營，提高森林質量，增強森林多功能和多效益。

    盛世興林，當前林業工作面臨的形勢發生了根本性變化。改革開放30年，我國經濟社會空前發展，國家能夠對林業投入更多資金，加強森林科學經營工作的時機基本成熟。在全面貫徹黨的十七大精神，林業工作要以科學發展觀為指導，促進森林經營事業，把林業放在國家基礎建設的大局中統籌兼顧。我國宜林土地資源很有限，依靠擴大森林面積來增加森林資源是極有限的，只能主要通過加強森林科學經營，提高林地生長力，且潛力是巨大的。因此，要從簡單的森林面積數量擴張，轉變到擴大森林面積與提高森林質量並重，全面提升我國森林經營水平，增加森林資源，發展林業産業，這才是又好又快發展林業的正確選擇。這樣既能充分發揮森林生態功能，又能滿足國內的木材需求；既能充分發揮林地生産力，又不與農業、牧業爭地。而且森林經營還能提供大量的勞動崗位，增加就業，擴大內需。

    國內、外森林經營的長期實踐已經證明：森林科學經營要應用森林培育和森林經理兩大技術體系作為支撐。森林培育重點是良種選育、森林營造、幼中林撫育和天然次生林的培育技術；而森林經理是組織森林經營，其重點則是資源調查、區劃、經營規劃和經營方案（包括森林結構優化、採伐收穫調整、收穫預估等）；二者結合就構成了完整的森林經營技術體系。在林業生産實際中，主要體現在森林經營主體應用森林經營技術體系，編制科學的森林經營方案，通過方案的實施，實現森林經營目標。世界上凡是林業發達國家，都十分重視森林經營方案工作。如瑞典的《森林法》明確規定：全國每十年進行一次森林資源清查，對每個林班都進行具體的規劃設計，建立完整的森林資源檔案，國有和私有林主都必須按規劃設計進行經營管理。日本1936年修訂的《森林法》規定：對全國森林經營實行施業案監督制度，林主或經營者必須編制施業案，報請地方行政長官批准後實施。澳大利亞林業管理部門每年對森林方案實施情況進行稽查。芬蘭由國家補助森林經營方案編制費用的50％。挪威建立“森林信託基金”支持編制森林經營方案工作。匈牙利設專人監督森林經營方案執行。

    森林科學經營要貫穿林業生産全過程。通過實實在在的各种經營措施，使我國的森林資源質量達到世界平均水平，或者接近國際先進水平的目標，是能夠做到的。按我國森林資源發展規劃目標：到2020年森林覆蓋率達到23％以上，如果森林單位面積蓄積量提高到世界平均值100立方米/公頃，森林總蓄積量可超過200億立方米；到2050年森林覆蓋率26％以上，森林面積比現在增長40％，森林單位面積蓄積量如能達到160立方米/公頃（略高於日本），森林總蓄積量400億立方米，比現在森林總蓄積量增長3倍多。按我國人口發展戰略，本世紀中葉人口總量控制在15億計算，人均森林蓄積量可穩定在26立方米，比現在的水平提高3倍。每年森林採伐利用總量可到10億立方米以上，基本上能滿足國內木材需求。

    三、加強森林經營的主要建議

    （一）加快國有林區改革進度。建議明確國家有關部門牽頭制定國有林體制和機制改革方案，採取積極措施，穩步推進。同時，將加強森林經營、振興東北老森工基地作為國家振興東北老工業基地的重要組成部分。明確國家有關部門和地方的責任，加強組織協調，研究和制定振興老森工基地的有關政策，落實各項措施，促進振興。

    （二）抓緊森林採伐管理等制度的改革。森林撫育、林分改造的森林採伐限額管理，不應成為森林撫育和低價林改造的瓶頸，要從有利於森林培育、有利於經營主體、有利於森林資源保護“三個有利”的原則進行完善。凡是按規範要求編制森林經營方案，按方案中確認的合理年採伐量，納入森林採伐限額的管理。另外，現行各項規程、規範、標準以及管理辦法，凡不利於加強森林經營工作，脫離實際的，應清理、修改和完善。

    （三）延長天然林保護工程期限。我國天然林資源在國家生態安全和人民生産、生活中發揮著特別重要的作用。天然林保護和培育工作要堅定不移地堅持做好，重點是加強森林培育；其次扶持經營體制創新和運行機制創新。天然林保護工程建設期到2010年截止，天然林的保護培育、恢復發展不能指望10年就能實現，它是一項長期的戰略工程。建議再用10年～20年實施天然林保護培育天然林工程，加大國家扶持力度。在工程實施中，把大部分的工程資金用於森林撫育、低産林改造和森林保護等，提高工程區的森林資源數量和質量，從而增強天然林生態系統的整體功能。

    （四）建議國家啟動森林經營工程。建議國家啟動森林科學經營工程，抓緊實施全國森林經營工程規劃，重點突出森林撫育措施。森林經營工程可以分解為森林撫育工程、大徑材培育工程、珍貴樹種培育工程、低價林改造工程等等。當前要抓緊試行示範工程，以縣（局、場）為尺度，建立森林經營工程管理體系，以縣（局、場）為單位編制森林經營類型，各森林經營主體編制森林經營方案，按方案實施。經過試點，總結經驗，示範推廣。

    （五）建立森林撫育管理扶持政策，設立森林撫育專項資金。森林撫育資金投入要有長效機制，林業生産是週期長、效益低、風險大的行業，但又是人們生態需要和經濟建設不可或缺的事業，要與國家的農業補助資金對農民種糧、養豬等補助一樣對待，建議國家設立中央財政林業補助資金，重點鼓勵森林撫育，促進林業生産和林農增收，確保生態安全和木材安全。公益林的森林撫育資金，由國家開闢公益林森林經營專項資金渠道解決；商品林的森林撫育可通過特別財務處理，預付或特別週轉金先行支付，也可從專項貼息貸款渠道解決。

    （六）健全機構，理順職能。國家和地方各級林業主管部門應設立森林經營管理機構，上上下下建立協調有序的森林經營管理體系和強有力的監督約束機制。現國家林業局職能機構已定，建議成立局領導為首的森林經營領導小組，負責協調職能部門加強森林經營工作，步調一致，加大力度，指導全國森林經營管理工作。同時，組建森林經營專家顧問諮詢組，科學指導森林經營工作有效開展。明確界定林業行政機關和森林經營單位的職責，使基層林業經營單位能獨立行使自己的職責。

    積極宣傳加強森林經營的重要性，是各級林業主管部門的重要任務。森林經營的內涵很豐富，這裡的“經營”概念，包含了林地、林木等全部森林資源的籌劃營謀，按照自然規律和經濟規律進行人為治理，達到森林生態，森林收穫和經濟效益既定的目標。通過宣傳，提高社會對森林經營的認知程度，澄清與糾正在森林經營工作中存在的種種誤區，轉變一些以為林業就是簡單的“挖坑種樹，動斧砍樹”、“一説保護，禁止砍樹”，甚至把培育與採伐對立等模糊認識。

    （七）健全森林經營的法律法規。隨著天然林保護等幾大林業重點工程陸續實施期滿，以及林業産權制度改革的推進，林業將面臨一個全新的轉型期，林業經營模式也將隨之改變。新的林業經營機制需要法律支撐，否則森林資源經營與管理無法步入正軌。我國現行的林業法律體系中，森林經營有關法律法規方面還很不健全。《森林法》對森林經營的規定過於原則，缺乏可操作性。建議對森林法進行進一步的修改。同時，借鑒美國、日本、芬蘭等許多國家都制定了《國有林經營法》、《私有林經營法》的經驗，著手制定我國《森林經營法》。通過法律規定森林經營的各種形式，包括森林經營的主體與客體，經營權取得和限制，森林經營的基本準則，森林經營規劃與森林經營方案的編制執行，森林經營與各方面的關係，森林經營效果的保障，森林經營風險管理等等。立法有一個過程，可先以法規或部門規章形式，予以明確。對過去不切實際，不利於加強森林經營的規章制度和規程規範，進行清理修訂。只有森林經營有法可依，有章可循，林業生産力的解放和發展才能得到切實保障。

    （八）加速培養森林經營人才。實現科學的森林經營是當前林業刻不容緩的任務，也是一項長期而艱巨的歷史任務。要用科學發展觀統籌森林經營工作。森林經營必須“以人為本”，強調人的主體性，參與性。只有在科技教育和人才素質不斷提高的基礎上才能實現。建議把森林經營人才納入國家人才隊伍規劃，中等、高等農林院校擴大招生計劃，強化林業技術人員知識更新。鼓勵大、中專畢業生到林區工作，比照到西部地區工作的人才待遇和保障水平對待。

    （九）加強科技創新，搞好森林經營的基礎工作。加強森林經營，首先要加強與森林經營密切相關的基礎工作。包括森林調查、森林經營方案編制、森林經營指標體系、森林經營技術體系等，要加大投入，逐項落實。要加大對林學基礎學科的扶持和支持力度，完善和充實森林培育和森林經理的知識體系。建議國家加大對森林經營科學研究的投入力度，在國家和部門的研究計劃中，單列以森林經營為主的大的研究項目，構建具有中國特色的森林經營理論和技術體系，提高科學技術對森林經營的支撐能力。

    （十）加大林區基礎設施建設力度。當前林區的道路、職工住宅以及公共基礎設施與現代林業極不相稱，與其他基礎工業行業相比，落後甚多。林區道路密度過低，不利於森林防火，也不利於森林經營活動。林區職工生産、生活基礎設施，幾十年沒有多大進步，不利於“安居才能樂業”。建設社會主義新農村與新林區都是時代的要求，體現社會進步，也是加強森林經營工作的不可忽視部分。建議國家按工業基地和新農村建設的標準，支持林區和林場的道路、職工住宅等以及公共基礎設施的建設，為森林科學經營提供保障。

    （作者劉于鶴係原林業部副部長、中國老科協副會長，作者林進係國家林業局資源司原巡視員，參加調研的還有：張久榮、宋闖、李葆珍、丘鳳揚、徐筱如、董若磚）