違法用地約談、問責，每一次亮相都備受各方關注。承載著殷切而厚重的期待，2009年度土地衛片執法檢查首次覆蓋全國2859個縣（市、區、旗），即將啟動對違法用地嚴重地區政府主要負責人的約談、問責。

    利劍出鞘之際，回望土地衛片執法檢查走過的十年曆程，記者前往湖北省武漢市、江蘇省常州市，實地感受在“天眼”的監測下，我國廣袤大地上發生的重要轉變和巨大跨越。

    土地衛片執法檢查“倒逼”地方黨委政府全方位檢省發展理念，“兩個最嚴格”更加深入人心，管地用地方式發生深刻轉變

    “2010年全市實現地區生産總值2930億元，增長約13%，戶籍人口人均GDP超過1.2萬美元；地方一般預算收入超過260億元，增長20%以上；城鎮居民人均可支配收入和農民人均純收入均增長10%以上；實際到賬外資26.5億美元，增長17.5%；出口超200億美元，增長40%以上……”

    12月13日，分管國土資源管理工作的江蘇省常州市副市長韓九雲説起這一串數字，輕鬆的語氣中帶著自豪。依法依規用地是常州市取得驕人發展成績的重要支撐，2009年度土地衛片執法檢查結果顯示，常州市違法佔用耕地佔新增建設用地佔用耕地面積的比例為3.39%，比2008年度下降了15.3個百分點。

    一年前的7月20日，韓九雲的心情恐怕要用沉重來形容。當天下午，常州作為違法佔用耕地面積較多的城市之一，市長王偉成被國家土地總督察徐紹史約談。面對面地批評與自我批評、面對面地交流與商討，對約談城市的震動極大。用王偉成的話説就是，“受到了很大的刺激，也得到了深刻的教育”，同時引發了深層的憂慮——如果縣（市、區）領導幹部用地理念再不轉變，常州的發展就會走進死衚同，就會有一批幹部“倒”在國土資源管理的紅線上。

    一場觸及地方黨委政府領導經濟發展理念和管地用地方式轉變的行動由此拉開了帷幕。

    常州市被約談，所轄武進區拖了後腿，其違法量佔全市的六成以上。12月13日，常州市委常委、武進區委書記沈瑞卿向記者坦言，當時的情景至今仍歷歷在目，坐在部署全市2008年度土地衛片執法檢查整改工作會議的主席臺上，“心裏很不是滋味”。改變現狀，黨委政府領導首先要統一思想，深刻反思。沈瑞卿説，武進作為我國鄉鎮企業的發源地，用地缺少規劃，無效、低效用地大量存在，同時緊鄰常州主城區，建設用地量大，土地供應和管理的壓力極大。但是，再出現大量違法用地就是死路一條，再重蹈低效用地的覆轍就沒有出路。管地用地方式不轉變，直接影響武進乃至全市的對外形象和長遠發展。

    思想是行動的先導。在統一思想的基礎上，沈瑞卿説，武進區著力念好“查、建、整、逼”四字經。

    “查”，就是立即行動，形成嚴肅查處的氛圍，對客觀原因造成的重點項目配套設施違法用地等，實事求是地給予補辦用地手續；對一批情節嚴重的違法項目進行嚴肅查處，拆除建築面積達15萬平方米，表示嚴肅查處整改的決心；查事又查人，22名幹部受到黨紀政紀處分，在武進歷史上前所未有。

    “建”，就是建立目標責任機制，把查處違法行為納入黨委政府目標考核，守土有責；建立考核獎懲機制，依法依規用地與領導所受獎懲、地方相關政策的寬嚴度等挂鉤，管好管壞不一樣；建立長效監管機制，成立土地“110”，加強日常巡查，推動關口前移，降低執法成本和代價。

    “整”，就是整理挖潛，對18萬畝工礦用地進行“回頭看”，騰挪低效用地；對城鄉用地現狀進行全方位審視，開展土地整治；利用“飛地”，幫助部分企業在武進之外尋找發展空間，推動跨區域合作和産業轉移；進一步重視高效用地，探索節約集約用地的新途徑。

    從這位區委書記對依法依規用地條分縷析的闡述中，我們看到的是地方黨委政府領導發展理念、管地用地理念的深刻變化，也是對常州市經濟社會發展呈現良好態勢的最好注解。

    不講情面的“天眼”，帶給常州不少“意外”收穫，突出表現為“一升一降”。節約集約用地的水平提升了：截至11月底，全市已經清理處置批而未供土地2200畝，清理盤活存量土地將作為今後拓展用地空間的常態化管理方式。對各類建設用地項目嚴格強化開竣工管理，正在推行在工業項目施工期間發放臨時土地使用證的做法，通過竣工驗收後發放正式的土地使用證，以此強化合同管理，促使這些工業企業早日竣工投産。充分發揮土地資源配置的導向性作用，對産業層次高、帶動能力強以及事關長遠發展的重大項目，按照“調優結構、集聚産業、完善功能、節約集約”的要求，優先保障用地。涉地信訪量明顯下降了：常州市從過去全省涉地信訪較多的城市轉變為信訪量最少的城市之一，部分轄市區已實現涉地“零信訪”。武進區雪堰鎮黨委書記姜甫明深有體會，他説，過去鎮裏涉地信訪不斷，今年的信訪幾乎為零，肩上的擔子變得輕鬆了。

    與常州相似，武漢市作為被約談城市之一，在加快推進“兩型社會”綜合配套試點改革試驗區建設的同時，要求各級黨政領導將思想認識統一到落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度上來，有效遏制違法違規用地行為，違法佔用耕地佔新增建設用地佔用耕地的比例由2008年度14.6%下降為2009年度的4.64%，土地執法監管形勢發生明顯好轉。

    實踐表明，在土地衛片執法檢查的強力推動下，依法依規用地不但不會阻礙經濟社會發展，而且是必不可少的重要保障。

    黨政同責、部門聯動，疏堵結合、多措並舉，嚴肅查處整改違法違規用地行為，對違法違規用地行為形成強大威懾

    “土地管理和執法的關鍵是各級黨委。如果書記不帶頭遵守國家法律法規，不依法依規用地和管地，那麼違法違規用地勢頭是遏制不住的。”武漢市市委負責人的這番話，道出了黨委領導在依法依規用地中的導向作用。

    黨政同責。武漢市要求各級黨政領導幹部將思想認識統一到堅守18億畝耕地紅線上來，市政府主要領導與各區簽訂了《查處整改土地違法行為責任狀》，明確規定各個區政府是轄區內查處整改土地違法行為的責任主體，區長是查處整改違法用地行為的第一責任人；各區違法佔用耕地面積佔新增建設用地佔用耕地面積的比例不得超過15%的問責警戒線，超過警戒線的，對該區全年績效管理工作實行“一票否決”；著力推動違法用地行為查處整改工作，對不能按期完成任務的，將扣減該區新增建設用地指標，暫停農用地轉用和徵地審批，直至按要求查處整改到位。武漢市部署開展了土地執法秋季行動，集中時間、精力、人員，對全市新開工項目用地進行拉網式排查。在違法用地清理及專項整治工作會議上，阮成發市長對照全市違法用地項目明細表、查處整改工作進度表和項目現場照片，與涉及違法用地項目的區政府主要負責人逐宗進行會審，要求最大限度消除違法違規用地，不講人情和條件。

    常州市委、市政府制定了《關於貫徹實施〈江蘇省黨政領導幹部違反土地管理規定行為責任追究暫行辦法〉的意見》，進一步明確所轄各區（市）黨政主要領導為土地管理第一責任人，各地區年度內違法佔用耕地面積佔新增建設用地佔用耕地面積的比例不得超過10%，否則對該地區黨政主要領導及負有責任的領導幹部一律進行責任追究。在違法違規用地整改到位之前，一律暫停受理該地區農用地轉用和土地徵收審批。所轄各區（市）、鎮（街道）黨委政府也層層落實責任，形成了縱向到底的責任體系。

    部門聯動。常州市委、市政府制定了《關於建立健全土地執法共同責任機制的意見》，進一步明確市和所轄各區（市）發展改革、監察、建設、公安、檢察等16個部門的共同責任，各部門結合自身職能分別制定了《共同責任機制實施方案》，確保在項目建設和審批過程中，嚴格執行國土資源管理法律法規；同時在土地執法行動中通力協作，聯合辦案，及時查處違法用地行為和有關責任人，共同防範和制止違法用地行為發生。武漢市國土資源主管部門與發展改革、工商、規劃、建設等部門共同履責，強化國土資源部門與公檢法的執法聯動，共同遏制違法行為。

    有堵也有疏。武漢市洪山區歐億德農業生態園違法用地項目在整改過程中，存在在水泥路上蓋泥土的弄虛作假行為。市政府立即召開情況通報會，要求有關部門嚴肅查處這一違法行為。市紀委、市監察局督辦此案，要求做到“查事又查人”，並與市國土資源和規劃局聯合成立專門班子，進駐項目所在地展開調查處理。洪山區組織拆除了違法用地上的建築和230米長的水泥路面，恢復了土地原貌，並對6名責任人分別給予了黨紀政紀處分。常州市武進區雪堰鎮聖烈村，一處交通幹道旁，大約17畝土地已經平整好，靠近公路的地方還能看出舊圍墻拆除的痕跡。鎮黨委書記姜甫明説，這裡曾違法建有6400多平方米廠房，土地衛片執法檢查發現後，鎮裏痛下決心加以拆除。針對國家和省級重點項目違法用地突出等問題，武漢市認真反思，對重點項目用地報批進行跟蹤，加快審批進度。多次召集發展改革等相關部門、鐵路等用地大戶，共同研究，督促重點項目用地報批工作，為其開闢綠色通道，加快項目報批進度。

    獎懲並舉。武漢市規定，凡是市以上機構在監督檢查中發現有違法用地問題的，及時提出糾正或整改意見，在糾正整改期間，暫停該地區農用地轉用和土地徵收審批，並依照有關規定實施問責。凡是耕地保護得力、違法案件查處及時到位的，在建設用地指標分配上給予政策傾斜，並對有關人員進行獎勵，反之則扣減用地指標並追究有關責任人員的責任。常州市新北區建立土地執法保證金制度，各鎮（街道）黨政主要負責人每年向區政府交納5000元至20000元的土地執法保證金，區政府對各鎮（街道）土地違法和涉地信訪案件立案、結案情況進行考核獎懲，對全年未發生違法違規用地和市以上涉地信訪的，給予鎮（街道）黨政主要負責人雙倍保證金獎勵，否則予以沒收。同時，建立工作經費獎勵制度和用地計劃指標獎勵制度等，有效調動各級黨政領導依法依規用地的積極性。

    高精度、全覆蓋的“天眼”，對違法違規用地行為産生了強大威懾，有效維護了國土資源管理秩序。

    創新土地執法監管長效機制，大力倡導主動執法、科技執法、系統執法，執法監管效能明顯提升

    12月12日，久旱的武漢市迎來一場小雨，空氣能見度很低。武漢市國土資源和規劃局會議室的大屏幕上，清晰地接收到正在轄區內巡邏的執法車傳回的圖像，車外車內兼控，車外圖像是執法現場，車內圖像是執法人員工作情況，兼具管事和管人的功能。這部數字執法車，能夠進行現場錄像、遠程抓拍、遠程會商等。

    “這是我局吸取教訓，提高執法效能，變被動執法為主動執法的一大創新。”市國土資源和規劃局局長張文彤告訴記者。“過去每年要應付土地衛片執法檢查，是一種上級檢查我們、我們就檢查下面的工作模式。被動的工作模式不容繼續，要化被動為主動，主動加強日常巡查，及時制止、查處違法用地，如果都等到衛片發現後再查處，工作就會滯後、陷入被動。”武漢市還每年兩次主動購買衛星影像資料，先行開展衛片執法檢查，確保對違法用地做到“早發現、早制止、早處置”。

    為建立土地執法監管長效機制，常州市明確規定了各級國土資源主管部門在土地執法工作中的職責，完善了“早發現、早制止、早處置”的工作機制。要求基層國土資源所開展執法巡查，對巡查中發現的違法用地行為，必須在2個工作日內對違法當事人發送《責令停止土地違法行為通知書》，違法用地行為向上報告的同時，必須先報同級政府先行處置，3個工作日內不能有效整改的，國土資源所應當立即向上級國土資源主管部門報告，由市國土資源局報市政府後，開展查處整改工作。

    科技執法。武漢市實施車載移動執法監控系統的同時，建立違法用地信息數據庫，將執法巡查、新增建設用地踏勘和衛片監測等多方面信息錄入數據庫，只需要一部手機或一台便攜式電腦，就能在任意時間和地點，及時調閱違法用地信息，使執法人員能夠有針對性地及時下發處罰意見，制止違法行為。推行批後項目在線監控。武漢市自主研發將視頻監控、激光掃描等技術應用在國土規劃執法的監控系統，2009年度在國內率先投入使用，實現了對批後建設項目24小時全程監控，做到了“天上看、網上查、短信預警”。“天上看”，就是在建工程施工現場的塔吊上布設監控設備，設置遠程控制中心，通過無線網絡傳輸，使執法人員通過電腦對建設項目進行遠程實時監控管理；“網上查”即利用激光掃描技術，對現場進行量測，通過與審批信息的快速比對，及時發現建築物“長高”、“長胖”等違法建設行為，並迅速啟動應急機制，將違法建設行為制止在萌芽狀態，並能完成取證工作。“短信預警”，就是將立體視頻量測的結果與項目審批資料進行對比和定量分析，在出現違法建設時啟動預警機制，並將預警信息通過SMS技術傳送到執法人員郵箱和手機上。

    系統執法。武漢市發揮國土資源和規劃管理合一的體制優勢，調動各方力量，協同執法。在國土資源部門內部，將過去由執法監察機構唱“獨角戲”的局面改變為國土資源管理系統的“大合唱”，通過建立土地審批、供應、發證、使用等各個環節的協調處理機制，形成對用地的全過程、全方位監督。過去分管執法和用地報批是不同的局領導，各管各，工作容易脫節。如今，一位局領導同時分管執法和用地報批，大大強化了執法監察與其他工作的關聯度。武漢市建設項目特別是重大項目，從選址開始，就進入監管範圍，用地規劃許可、用地報批、供地辦理、建設工程規劃許可、工程驗收等各個環節，都納入監管視野。新增建設用地踏勘由市國土資源和規劃局執法監察支隊負責，發現違法違規項目一律查處整改到位後才能開展項目報批工作。內部各處室、二級單位均有監管和告知的義務，對不服從管理的違法單位，停止辦理用地及規劃審批手續。

    土地衛片執法檢查威力和效果不斷顯現。但是，土地執法監管形勢依然嚴峻，不能有絲毫放鬆。韓九雲説，明年常州市將部署開展“國土資源管理提升年”活動。張文彤説，武漢市土地執法工作取得了一定成效，但仍然需要進一步鞏固和提升。這種低調，源自對違法違規用地形勢依然嚴峻的清醒認識。

    土地衛片執法檢查走過了十年曆程，檢查範圍逐步擴大，從66個城市擴大到覆蓋全國2859個縣（市、區、旗）；方式不斷創新，從最初單一的發現、查處、通報，發展到2007年度實行約談制度，2008年度實行登門通報、集體約談和委託約談相結合，並扣減用地指標，2009年度還要在此基礎上，實施問責；工作逐步規範，制定相應工作規範，進一步明確了相關工作程序、技術要求以及政策界限。

    揚眉劍出鞘。2009年度土地衛片執法檢查啟動約談、問責在即，任何人都不願意看到一批黨政幹部倒在利劍下，倒在耕地保護紅線上，更希望看到土地衛片執法檢查在遏制違法違規用地等方面進一步展示威力，推動全社會科學高效管理和可持續利用國土資源，國土資源管理和利用方式發生新的飛躍。

    回望土地衛片執法檢查十年曆程，啟迪我們走好未來的路。