銀監會有關部門負責人就《中國銀行業實施
新監管標準指導意見》答記者問

    近日，中國銀行業監督管理委員會發佈了《中國銀行業實施新監管標準指導意見》（以下簡稱《指導意見》），確定了我國銀行業實施國際新監管標準的總體原則、主要目標、過渡期安排和工作要求。銀監會有關部門負責人就《指導意見》有關問題回答了記者提問。

    1.請介紹《指導意見》出臺的背景。

    答：這場始於美國次貸危機的全球金融危機暴露西方發達經濟體金融體系以及金融監管制度方面存在的重大缺陷。危機以來，國際金融穩定理事會和巴塞爾委員會按照二十國集團領導人確定的方向，全面推進國際金融監管改革。我國銀行業監管部門作為金融穩定理事會和巴塞爾委員會的正式成員，全面參與了危機以來的國際金融監管改革，積極維護我國銀行業核心利益。2010年11月份召開的二十國集團領導人首爾峰會批准了巴塞爾委員會提交的商業銀行資本和流動性監管改革方案，並原則同意金融穩定理事會有關降低系統重要性金融機構道德風險的政策框架。2010年12月16日，巴塞爾委員會發佈了第三版巴塞爾協議（Basel III）的最終文本，並要求各成員經濟體兩年內完成相應監管法規的制定和修訂工作，2013年1月1日開始實施新監管標準，2019年1月1日前全面達標。

    近年來，在黨中央、國務院的正確領導下，我國銀行業改革開放取得了重大突破，監管有效性不斷提升，整體抗風險能力明顯增強。但是，我國銀行業體制、機制建設依然處於發展初期，銀行業金融機構風險管理的基礎並不穩固，經營效率和資金配置效率尚有待提升。十一屆人大四次會議通過《國民經濟和社會發展“十二五”規劃綱要》（以下簡稱“十二五”規劃綱要）明確提出，參與國際金融準則新一輪修訂，提升我國金融業穩健標準。借鑒國際金融監管改革的成果，完善我國銀行業監管制度，不僅是我國作為二十國集團、金融穩定理事會和巴塞爾委員會成員應盡的國際義務，而且是促進銀行業金融機構轉變發展方式、提升銀行體系應對內外部衝擊能力，維護銀行體系長期穩健運行，防範系統性金融風險的必要舉措，也是推動銀行業落實“十二五”規劃綱要、提高金融資源配置效率、支持經濟結構戰略性調整和國民經濟可持續發展的客觀要求。為此，2010年下半年以來，銀監會根據國內銀行業改革發展和監管實際，著手統籌規劃新監管標準實施工作，在充分吸收國內主要商業銀行和學術界意見的基礎上，構建面向未來、符合國情、與國際標準接軌的銀行業監管框架，提出了完善銀行業審慎監管制度、健全銀行業風險處置安排的一整套方案。

    2.巴塞爾委員會的所有成員都將實施第三版巴塞爾協議嗎？巴塞爾委員會如何確保所有成員在實施第三版巴塞爾協議時能夠保持一致？

    答：在2010年11月召開的二十國集團領導人首爾峰會上批准了第三版巴塞爾協議。巴塞爾委員會的所有成員均已承諾在規定的過渡期中開始實施新的資本和流動性監管標準，目前各經濟體都在修訂配套的監管法律和監管規章，其中部分經濟體將根據本轄區銀行體系的實際提出較高的資本和流動性監管標準，並提前實施新監管標準。

    為保證新監管標準在全球範圍內的一致實施，保證競爭的公平性，巴塞爾委員會組建了專門的工作組負責第三版巴塞爾協議的相關解釋工作；巴塞爾委員會的標準實施工作組（SIG）將在成員範圍內對各國實施第三版巴塞爾協議的政策和進展開展專題評估；巴塞爾委員會的資本監測工作組（CMG）將在過渡期內對資本充足率、杠桿率和流動性監管標準進行持續的測算，並評估其影響。金融穩定理事會（FSB）也表示，將把各成員經濟體實施第三版巴塞爾協議的進展列為其平行審議（peer review）的重中之重。

    3.《指導意見》是否提高了資本充足率監管要求？所確立的資本充足率監管標準與第三版巴塞爾協議是否有差異？

    答：根據第三版巴塞爾協議，《指導意見》統籌考慮宏觀審慎監管與微觀審慎監管的要求，設定了三個層次的資産充足率監管標準：一是三個最低資本充足率要求，即核心一級資本充足率、一級資本充足率和資本充足率分別不低於5%、6%和8%。二是引入逆週期超額資本要求，包括：要求商業銀行基於跨週期的風險參數計量資本；計提2.5%的留存超額資本要求；計提0-2.5%的逆週期超額資本。三是系統重要性銀行的附加資本要求，暫定為1%。新標準實施後，正常條件下系統重要性銀行和非系統重要性銀行的資本充足率分別不低於11.5%和10.5%，與國內現行的資本充足率監管要求（大型銀行11.5%、中小銀行10%）基本一致。

    國內新資本充足率監管標準與結構安排和第三版巴塞爾協議總體上一致，差異包括兩個方面：一是國內核心一級（普通股）資本充足率最低標準為5%，比第三版巴塞爾協議的規定高0.5個百分點。主要原因是，我國長期重視資本質量監管，目前國內各類銀行核心一級資本充足率都顯著高於第三版巴塞爾協議規定的4.5%最低標準，將核心一級資本充足率最低要求設定為5%不會對國內銀行産生負面影響。二是國內系統重要性銀行附加資本要求暫定為1%，而巴塞爾委員會和金融穩定理事會尚未就系統重要性銀行附加資本要求達成最終共識。

    4.為什麼《指導意見》規定的資本充足率過渡期安排與第三版巴塞爾協議不同？

    答：第三版巴塞爾協議要求2013年初開始執行新的資本監管標準，2018年底達標；而國內新監管標準自2012年初開始實施，2016年底達標，實施時間提前1年，最後達標時間提前2年。

    設定不同於第三版巴塞爾協議過渡期安排主要出於三方面考慮：一是第三版巴塞爾協議給予較長的過渡期，主要是由於絕大多數歐美銀行面臨較大資本缺口，需較長時間調整經營行為，同時歐美經濟增長前景尚不明朗，儘快實施嚴格的資本監管標準可能拖累經濟復蘇的進程。二是國內銀行資本充足率較高，2010年底銀行業平均資本充足率和核心資本充足率分別達到12.2%和10.1%，絕大多數銀行已經達到新監管標準，具備較快實施新監管標準的條件；同時實施嚴格的資本約束有助於抑制商業銀行長期存在的信貸高速擴張潛在的信用風險，這與“十二五”規劃綱要提出的轉變經濟發展方式、提升發展質量的總體要求也是一致的。三是雖然2018年底是全球銀行業的最後達標時限，但市場壓力將推動國際化大銀行儘快達標，儘快實施新資本充足率監管標準有助於提升國內大型銀行的評級和市場信譽，為國內大型銀行實施國際化戰略創造有利的監管環境。

    5.第三版巴塞爾協議提出的杠桿率監控標準為3%，《指導意見》中的杠桿率標準確定為4%，主要考慮是什麼？

    答：銀行體系過度杠桿化是本輪金融危機負面效應顯著放大的重要原因。第三版巴塞爾協議之所以將杠桿率監管標準確定為3%，並給予較長的過渡期，主要是遷就歐美大型銀行杠桿率普遍偏低的事實，是妥協的結果，按此標準難以對銀行體系的杠桿率累積形成有效約束。從我國銀行體系的實踐來看，大多數銀行業金融機構杠桿率已經達到了4%，只有少數資産高速擴張的銀行業金融機構未達標，並且差距也較小。為推動商業銀行轉變高速擴張的發展模式，強化自我約束，提升發展質量，將杠桿率監管標準設定為4%不僅是必要的，也是可行的。若將杠桿率監管標準定得過低，對銀行高速擴張的行為不能形成有效約束。

    6.我國為什麼要引入國際流動性監管新標準？請簡要介紹未來我國商業銀行流動性監管的框架？

    答：銀監會自成立以來，一直高度關注商業銀行流動性風險監管工作，經過不斷摸索和改進，形成了一套簡單、實用的流動性監管指標。但我們也應該看到，隨著國內銀行資産負債結構日趨多元化，流動性風險管理和監管面臨著一系列新挑戰，現行流動性監管指標已難以充分揭示流動性風險。第三版巴塞爾協議提出的流動性覆蓋率（LCR）和凈穩定資金比率（NSFR）兩個新標準，具有前瞻、精細、引入壓力環境以及國際間協調一致等特點。引入新的流動性監管標準，將推動我國商業銀行增加優質流動性資産儲備水平、減少融資期限錯配、增加長期穩定資金來源；同時促進我國商業銀行重視流動性風險管理，提升流動性風險控制和管理的精細化水平，降低流動性危機發生的可能性和負面衝擊。定量影響測算結果表明，除少數銀行因特殊融資結構不能達到流動性覆蓋率和凈穩定融資比例監管標準外，絕大多數國內銀行已經或能夠在較短的時間內達到滿足流動性監管要求。

    總體而言，由於國內銀行仍堅持傳統的業務模式，存款和貸款佔總負債和總資産的比例較高，因此，在引入新的流動性監管標準的同時，仍保留並優化存貸比、流動性比例、流動性缺口率、融資集中度等流動性監管指標，推動銀行業金融機構構建多情景、多方法、多幣種和多時間跨度的流動性風險監控和監測指標體系。銀監會將以實施新的流動性風險監管標準為契機，引導我國銀行業金融機構構建有效的流動性風險治理架構和管理流程，及時識別和審慎評估産品層面和機構層面流動性風險，強化流動性風險管理的數據和信息系統基礎，並改進流動性風險壓力測試方法，提升流動性風險管理的有效性。

    7.《指導意見》提出，將建立貸款撥備率（監管標準為2.5%）和撥備覆蓋率（監管標準為150%）相結合的貸款損失撥備監管標準，請問對此是如何考慮的？

    答：貸款損失準備金是銀行應對貸款損失的第一道防線。本輪金融危機充分暴露出現行的基於“已發生損失模型”的資産減值會計規則的重大缺陷。危機以來，國際會計準則理事會（IASB）和美國財務會計準則理事會（FASB）已就資産減值會計規則的改革達成共識，將按照“預期損失”計提貸款損失準備。巴塞爾委員會也正在研究制定貸款損失準備的監管指引。根據國內銀行信貸業務實踐，建立具有前瞻性的貸款損失撥備監管制度具有很強的現實意義。一是國內銀行信貸規模長期保持高速擴張，客觀上部分掩蓋了資産質量問題，使得基於不良貸款計提貸款損失準備難以充分覆蓋潛在的信貸風險；二是引入與貸款規模挂鉤但與貸款質量無關的貸款撥備率監管要求，增強了貸款損失準備計提的前瞻性，有助於銀行業金融機構在信貸擴張時期積累充足的經濟資源，用於經濟下行期吸收損失，平滑由於低估或高估貸款損失導致整個信貸週期內銀行業金融機構的收益波動，這也是實施逆週期宏觀審慎監管的應有之意和重要組成部分。因此，在總結我國實施撥備覆蓋率監管的經驗基礎上，《指導意見》進一步提出了貸款撥備率監管要求，通過貸款撥備率、撥備覆蓋率二者結合併實行動態調整，確保損失撥備計提的及時性和充足性。

    參考國際同業平均水平和根據國內銀行定量影響測算的結果，《指導意見》將貸款撥備率和撥備覆蓋率監管要求分別確定為2.5%和150%。定量影響測算結果表明，目前國內商業銀行平均貸款撥備率接近2.5%，撥備覆蓋率高達230%，貸款撥備率和撥備覆蓋率已經達標的商業銀行佔全部銀行的比例超過50%和85%。鋻於部分銀行業金融機構在短期內同時達到兩個監管標準有一定的困難，為避免造成由此導致的負面效應，《指導意見》給予了較長的過渡期，允許這類金融機構最遲在2018年底前達標。

    8.《指導意見》中提出“《新資本協議》與第三版巴塞爾協議同步推進，第一支柱與第二支柱統籌考慮”的要求，請問具體考慮是怎樣的？

    答：2007年2月銀監會發佈了《中國銀行業實施新資本協議》指導意見，明確了我國銀行業實施新資本協議的目標、原則、範圍、方法和時間表。經過4年多的努力，銀監會已經起草併發布了實施新資本協議的配套監管規章，國內大型銀行實施新資本協議的準備工作也已基本就緒，第一批銀行將於今年開始實施新資本協議。

    第三版巴塞爾協議並非替代《新資本協議》，二者是繼承和發展的關係，《新資本協議》確立的三大支柱和風險權重方法是實施第三版巴塞爾協議的基礎。《指導意見》提出“同步推進《新資本協議》和第三版巴塞爾協議、統籌考慮第一支柱和第二支柱”的目的是進一步擴大新資本協議實施範圍，提升監管資本的風險敏感度，推動銀行業金融機構強化風險管理能力，建立覆蓋各類系統性風險和個體風險的資本評估程序，將新監管標準的各項要求內部化，確保監管目標的實現。

    9.實施新監管標準後對我國宏觀經濟影響如何？實施新監管標準是否會引起國內銀行新一輪的大規模外部融資？

    答：在危機以來的國際金融監管改革過程中，實施新監管標準對宏觀經濟可能産生的影響備受各方廣泛關注。巴塞爾委員會和金融穩定理事會的研究結果表明，就全球平均水平而言，核心一級資本充足率提高1個百分點，4年半後（18個季度）GDP向下偏離基準水平的最大幅度為0.19%，提高資本監管標準不會對全球經濟復蘇産生重大衝擊。此外，資本監管改革帶來的融資成本上升和信貸供給能力下降對經濟增長的負面影響是暫時的，長期來看新監管標準實施將提高銀行體系的穩健性，維護信貸供給的長期穩定，從而支持經濟持續增長。同時，強化資本監管標準有助於降低發生銀行危機的概率和危機的負面影響，按照目前全球銀行業的核心一級資本充足率水平，核心一級資本充足率提高1個百分點，所避免的經濟損失佔當期GDP的1.4%，提高資本監管標準的收益大於成本。

    鋻於銀行體系在國內經濟的重要地位，銀監會與國內學術機構就新監管標準對宏觀經濟的潛在影響進行了評估。結果表明，由於我國商業銀行資本質量較好，資本充足率水平較高，大多數商業銀行已經達到新的資本充足率監管標準，實施新資本監管標準不會對銀行體系的信貸供給能力産生較大衝擊，對GDP增長率的短期影響很小，通過分步達標（系統重要性銀行2013年底達標，非系統重要性銀行2016年底達標）實施新資本監管標準對GDP增長的負面影響將進一步降低。“十二五”規劃綱要設定的GDP增長率預期目標（年均7%）明顯低於“十一五”期間的水平，未來5年我國經濟發展的主題是調整結構和提高質量。因此，未來一段時期內，銀行業應該在信貸結構調整和信貸質量改善方面多下功夫，這也正是銀監會推動新監管標準實施的預期目標。

    目前國內主要銀行已經達到了新監管標準，商業銀行的資本缺口很小，無需大規模補充資本。從長期來看，由於國內經濟增長對銀行信貸供給的依賴性很強，為支持經濟持續增長，銀行信貸規模需保持一定的增長速度，為持續達到資本充足率監管要求，商業銀行不可避免地面臨資本補充需求。需特別指出的是，即使不實施新資本監管標準，銀行也同樣面臨信貸擴張所帶來的資本補充壓力。基於“十二五”規劃綱要確定的GDP增長率、GDP和信貸擴張之間的相關性、未來銀行業的盈利水平等進行的實證分析結果表明，雖然未來5年銀行業將面臨一定的資本缺口，但將主要通過銀行內部資本積累滿足資本監管要求；隨著國內資本市場規模不斷擴大，商業銀行新增融資需求不會對國內資本市場産生較大衝擊。