市場風雲變，十年磨一劍。

    黨的十六大以來，隨著公共資源配置市場化改革大浪潮的推進，我國土地市場在不斷的規範和磨礪中成長壯大，並沿著波瀾起伏的宏觀調控之路持續穩步前行。

    招拍挂演進：從單一目標到多重目標

    國有建設用地使用權的市場化有償出讓與使用，無疑是我國實行社會主義市場經濟體制中誕生的一朵奇葩。

    今天，招拍挂方式已成為國有建設用地使用權有償出讓的標誌，成為公開、公平、公正地採用市場方式配置土地資源的重要平臺。然而，在十多年前，和所有新生事物一樣，這一制度從呱呱墜地到星火燎原，經歷了一段艱難曲折的歷程。

    2001年，國務院《關於加強國有土地資産管理的通知》中明確指出“商業性房地産開發用地必須以招標、拍賣方式提供”——播下了招拍挂出讓的種子。這一通知的橫空出世旨在解決此前商業性房地産開發用地協議出讓中的種種不公和腐敗問題，為促進土地市場的完善與發展奠定了政策基礎。

    2002年7月1日起施行的國土資源部令第11號《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，宣告了招拍挂方式的正式確立。從此，商業、旅遊、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。2006年，工業用地也正式加入招拍挂行列中。

    隨後，招標拍賣掛牌出讓制度得到了我國《物權法》的全面肯定。“工業、商業、旅遊、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當採取招標、拍賣等公開競價的方式出讓”這一規定正式寫入《物權法》。《物權法》還明確規定“設立建設用地使用權”，“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立”。這標誌著招拍挂方式從部門規章升級為國家法律。而與此同時，按照法律要求及時修訂完善招拍挂有關規定，也已如箭在弦。

    2007年9月28日，國土資源部部長徐紹史正式簽發了國土資源部令第39號《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》，其對象從“國有土地使用權”細化到“國有建設用地使用權”，體現出土地資源的開發利用和管理進入到一個更為科學、嚴謹和細緻的法治時代。儘管11號令和39號令都規定了“綜合條件最佳者得”和“價高者得”兩種招標、評標方式，但是，由於這個階段突出的是招拍挂的經濟功能，所以更強調運用價格機制實現土地資産的價值最大化。“價高者得”成為這一時期的顯著特點之一。

    招拍挂出讓方式實現了國有建設用地流轉的公開、公平、公正，有效避免了國有建設用地出讓環節的暗箱操作和腐敗的産生;同時，招拍挂最大限度地顯化了國有土地的價值，有力推動了我國的城市化進程。2003年，全國出讓土地面積18.68萬公頃，土地出讓總收入5421億元，比2000年的595億元增長了9倍多。到2011年，全國出讓國有建設用地面積33.39萬公頃，出讓合同價款3.15萬億元。全國通過招拍挂方式出讓的土地面積佔比從2003年的28%迅速提升到2011年的91.3%。

    黨的十七大以來，隨著市場經濟的發展和改革的深入，招拍挂被賦予了更多的歷史使命。市場化進程中應運而生的招拍挂出讓，不僅要服務於國民經濟的發展，而且還要實現社會、環境、民生等多重目標。尤其是2008年以來，由於世界性的經濟波動和國家採取了一系列宏觀調控措施，社會發展也進入了一個全新的階段，轉變發展方式、調整産業結構、理順分配關係、統籌城鄉發展成為了時代的主旋律。徐紹史部長也多次強調，為了保民生、穩定房地産市場，要完善和改進招拍挂出讓，推動土地供應由“價高者得”的單一目標向完善市場、保障民生等多目標管理轉變。

    因應形勢發展，近年來，各地國土資源部門開始探索“限房價、競地價”，“限地價、競政策性住房”，“雙向競價”，“綜合評標”等多種出讓模式，並且積極推動網上掛牌和拍賣，這使得招拍挂的內容和形式變得更加豐富。

    從單一目標到多重目標，這是招拍挂出讓的一個華麗轉身。

    土地參與調控：從“國八條”到“新國八條”

    在我國，政府調節整個宏觀經濟運行，除了財政、貨幣等一般性手段外，還有一個重要手段，這就是土地。土地政策參與宏觀調控是我國特殊國情、特定發展階段下的一個特殊選擇。黨的十六大以來，土地作為信貸之外的另一個“閘門”，為我國的宏觀調控作出了重要貢獻，而且已逐步形成了一個完整的土地政策調控體系。

    國家正式提出運用土地政策參與宏觀調控是2003年。當年6月，中國人民銀行發出《關於進一步加強房地産信貸業務管理的通知》，收緊地産信貸，這被認為是土地政策參與宏觀調控的肇始之策。隨後，國務院劍指各類開發區，一方面“一律暫停審批新設立和擴建各類開發區”，另一方面進行全面清查和整頓規範，並將調控範圍由開發區建設用地向整個土地市場延伸。從整體上來看，當時的主要目標是調控包括房地産在內的固定資産投資局部過熱態勢。

    2004年10月，國務院印發《關於深化改革嚴格土地管理的決定》，這被認為是土地參與新一輪宏觀調控的標誌性文件。《決定》高瞻遠矚地提出，“必須正確處理保障經濟社會發展與保護土地資源的關係，嚴格控制建設用地增量，努力盤活土地存量，強化節約利用土地”，“進一步完善符合我國國情的最嚴格的土地管理制度”。文件還系統地提出了禁止非法壓低地價招商、推進土地資源的市場化配置等一系列措施，並明確要求“探索建立國有土地收益基金，遏製片面追求土地收益的短期行為”。

    土地調控的另一個重要事件出現在2006年8月——國務院《關於加強土地調控有關問題的通知》出臺，這個首次直接以“土地調控”命名的中央政府文件成為一面新的旗幟，它意味著土地管理和調控政策進入了深水區，而土地的調控功能也受到越來越多的重視。在這一階段，基於投資過熱、土地需求量過大、房地産市場發展過快等特點，嚴把土地閘門始終是貫穿于土地調控政策中的主旋律。

    隨著房地産市場跌宕起伏，形勢越來越複雜，國家運用土地政策調控房地産市場的力度也越來越大。2005年以來，土地政策在穩定房價、從嚴控制建設用地等方面發揮了重要調控作用，備受各界關注的“國八條”、“國六條”、“國十條”、“國十一條”、“新國十條”及“新國八條”等調控“組合拳”中，土地政策都是不可或缺的重磅武器。

    加大土地供應結構調整力度成為新的工作重心。為解決城市低收入家庭住房困難，國土資源部多次明確要求，中低價位、中小套型普通商品住房(含經濟適用住房)和廉租住房的土地供應，其年度供應量不得低於居住用地供應總量的70%。

    2011年，被稱為“新國八條”的《國務院辦公廳關於進一步做好房地産市場調控工作有關問題的通知》明確指出，在新增建設用地年度計劃中，單列保障性住房用地，做到應保盡保，且當年的商品住房用地供應計劃總量原則上不得低於前2年年均實際供應量。

    縱觀以往，土地調控能夠得以順利實施，其底氣來自於國有建設用地儲備機制。據不完全統計，自1996年上海市成立第一家土地儲備機構以來，目前全國已有3000多家土地儲備機構。這些土地儲備機構充分發揮“蓄水池”作用，對各地的土地供應結構和節奏進行適當的“調峰”、“填谷”。2007年12月，國土資源部、財政部、中國人民銀行聯合製定發佈《土地儲備管理辦法》，進一步“完善土地儲備制度，加強土地調控，規範土地市場運行，促進土地節約集約利用，提高建設用地保障能力”。

    疾風知勁草，路遙知馬力。十六大以來，我國在土地調控方面積累了諸多寶貴經驗，也經歷了許多意想不到的考驗，這對於未來，將是一筆極為豐富的政策財富。

    市場監管：從“一家管”到“大家管”

    今年7月1日，國土資源部以53號部令發佈的《閒置土地處置辦法》正式施行。這一《辦法》對原《閒置土地處置辦法》(1999年出臺的國土資源部5號令)作了全面修訂，完善了閒置土地定義，細化了“動工開發”的認定標準，增加了執法可操作性;區分政府原因和企業原因造成的閒置，依法明確不同的處置方式，強化對土地權利人保護，落實政府違約責任;全面完善閒置土地處置程序，充分保障土地權利人的救濟權;增加預防和監管措施，明確法律責任，重點加強對因政府原因導致土地閒置的控制，推動地方政府加快閒置土地盤活利用。有業內人士認為，這一《辦法》實施後，政府對土地市場的監管較之以往有了長足的進步，開發商僅靠囤積土地帶來的大幅升值就能獲取暴利的時代已經過去。

    事實上，國土資源部自成立之日起，就沒有放鬆過對閒置土地的監督管理。黨的十六大以來，國土資源部門對閒置土地的清理整治做了大量工作。從2003年開始，國家實行緊縮性的房地産調控，並且大刀闊斧清理整頓各類開發區、進一步治理整頓土地市場秩序，諸多文件就頻頻涉及閒置土地的清查工作。此外，2009年，為“保增長、保紅線”，國土資源部還針對我國城市建設用地批而未用現象十分突出的問題展開了全面的清理行動。

    隨著我國土地交易有形市場的建立和完善，市場監管逐漸趨於立體化和系統化，這在地價監測方面的體現尤其突出。為了全面掌握全國的地價情況和變化，從2003年起，國土資源部建立了土地市場動態監測制度，並根據市場發展的需要逐步完善。自2009年1月1日起，全國縣級以上各級國土資源管理部門開始全面運行土地市場動態監測與監管系統。目前，該系統已成為土地供應和利用情況的監測監管平臺，是構建建設用地批、供、用、補、查綜合監管平臺的重要組成部分。利用該系統，可以對全國重點區域和重點城市的土地供應、土地市場以及土地開發利用狀況進行監測和分析。如今，這一系統所提供的市場監測報告已成為國家有關部門進行宏觀調控決策時的重要參考依據和權威數據來源。

    對房地産開發企業購地和融資的監管力度也一直在加強，土地市場的監管方式也逐漸從“一家管，大家用”向“大家管，大家用”過渡。國務院明確要求，對違法用地項目不得提供貸款和上市融資。此後，中國人民銀行和國土資源部相繼出臺政策，加大專項整治和清理力度，嚴格依法查處土地閒置及炒地行為，並限制有違法違規行為的企業新購置土地。對存在土地閒置及炒地行為的房地産開發企業，商業銀行不得發放新開發項目貸款，證監部門暫停批准其上市、再融資和重大資産重組。

    此後，隨著共同責任機制的逐步建立，土地市場的監管更趨多元化。今年3月，溫家寶總理強調，要推進公共資源配置市場化改革，完善國有土地使用權出讓制度，整治國有建設用地出讓中規避“招拍挂”、違反規定設置出讓條件和領導幹部插手干預等問題。

    在市場經濟條件下，土地市場的豐富性和多變性，決定了土地調控和建設管理的難度也極具挑戰性，在困難和挑戰面前，國土資源管理部門只有與時俱進，繼續保持前進的姿態，才能為未來的發展獻上更加絢爛的禮花。