為規範支付機構從事預付卡業務行為，維護預付卡市場秩序，防範支付風險，中國人民銀行制定了《支付機構預付卡業務管理辦法》，現予公佈實施。
中國人民銀行
二〇一二年九月二十七日
附件：支付機構預付卡業務管理辦法.pdf
人民銀行就《支付機構預付卡業務管理辦法》答記者問
2012年9月27日，人民銀行發佈《支付機構預付卡業務管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。《辦法》自2012年11月1日起施行。人民銀行有關負責人就《辦法》回答了記者提問。
一、 問：《辦法》制定和出臺的背景是什麼？
答：近年來，隨著信息技術的應用和小額支付服務市場的創新，預付卡在經濟社會生活中得到廣泛應用，在減少現金使用、便利公眾支付、促進消費等方面發揮了積極作用。為促進預付卡業務規範與健康發展，2010年6月，人民銀行發佈了《非金融機構支付服務管理辦法》（中國人民銀行令第2號，以下簡稱“2號令”），明確將非金融機構以營利為目的發行的、在發行機構之外購買商品或服務的預付卡納入支付體系監管範疇。2011年5月，國務院辦公廳發佈《國務院辦公廳轉發人民銀行、監察部等部門關於規範商業預付卡管理意見的通知》（國辦發〔2011〕25號，以下簡稱“25號文”），就規範商業預付卡作出了安排和部署，要求抓緊完善預付卡業務管理制度。
為貫徹落實上述要求，更好地發揮預付卡在便利公眾小額非現金支付、擴大消費方面的積極作用，防範預付卡被利用進行洗錢套現等違法違紀活動，切實保護持卡人的合法權益，人民銀行在2號令和25號文確立的總體政策框架下，經深入調研、充分論證、廣泛徵求意見，按照規範發展、從嚴管理的思路制定併發布《辦法》，構建符合我國預付卡市場實際情況和管理需要的制度體系。
二、問：人民銀行關於預付卡的監管思路是什麼？
答：《辦法》作為2號令的配套制度，遵循了2號令確立的“規範發展與促進創新並重”的總體監管思路。考慮到現階段我國預付卡市場發展存在的業務風險和相關社會問題，《辦法》按照審慎監管原則，從嚴規範和管理預付卡業務。
一方面，滿足預付卡持卡人的合法合理需求，適度把握制度設計的靈活性，充分發揮預付卡在小額支付領域的積極作用。如《辦法》規定不記名預付卡資金限額不超過1000元；對記名預付卡持卡人賦予其在挂失、贖回等方面的權利；對資金限額在200元以下的預付卡在銷售、充值方面給予便利；在不記名預付卡不得贖回的前提下，對與老百姓關係密切的公交行業不記名預付卡，允許餘額在100元以下時按約定贖回；允許預付卡通過網絡支付渠道繳納公用事業費等，都突出了預付卡在便民支付方面的優勢，一定程度上滿足和支持了預付卡在小額便民支付領域的創新發展。
另一方面，建立嚴格的風險監管機制，全面規範預付卡的發行、受理和使用，明確各方權利、義務和責任，維護預付卡市場秩序，防範風險。《辦法》作為2號令的配套制度，本著“疏堵結合”的原則，強調記名預付卡和不記名預付卡在資金限額、有效期、挂失、充值、贖回等方面的權利差別，從而鼓勵、引導持卡人在預付卡業務中留下身份信息記錄，享有更多權利，以突出預付卡作為非現金支付工具的“留痕”功能，為打擊洗錢、套現等不法活動提供線索。在發行方面，《辦法》強調購卡（充值）實名制度、非現金購卡制度等規定；在受理方面，明確發卡機構在商戶拓展、簽約、資金結算、商戶風險管理等方面必須承擔的責任，強調商戶實名制要求，防範預付卡用於非法設立、非法經營或無實體經營場所的商戶；在使用、充值和贖回方面，科學、適當地限定預付卡的使用範圍和值途徑，明確了充值、挂失和贖回的實名要求，並明確規定不記名預付卡不挂失，不贖回，以防止預付卡被用於洗錢和套現等不當目的。
三、問：請介紹一下《辦法》中體現“從嚴監管”的主要內容。
答：《辦法》細化了25號文關於建立購卡實名制度、非現金購卡制度和限額發行制度等要求。個人或單位購買記名預付卡或一次性購買不記名預付卡1萬元以上的，發卡機構應當識別購卡人有效身份證件；單位一次性購買預付卡5000元以上，個人一次性購買預付卡5萬元以上的，應當通過銀行轉賬等非現金結算方式購買，不得使用現金；支付機構發行的預付卡應當以人民幣計價，單張記名預付卡資金限額不超過5000元，單張不記名預付卡資金限額不超過1000元。
《辦法》還從嚴制定了預付卡業務其他管理制度，以有效控制預付卡業務盲目擴張。一是發卡機構不得在未設立省級分支機構的省（自治區、直轄市、計劃單列市）開展預付卡發行銷售業務，並通過實體網點發行、銷售預付卡。對於單張資金限額200元以下的預付卡，發卡機構可委託銷售合作機構代理銷售，但其作為預付卡發行主體的所有責任不因代理銷售而發生轉移。二是發卡機構應當為其發行的預付卡提供受理服務，其自行拓展、簽約和管理的特約商戶數不少於其全部受理商戶數的70%。三是堅持預付卡業務“閉環”運行，與銀行卡業務互補發展，因此，《辦法》禁止發卡機構發行或代理銷售採用或變相採用銀行卡清算機構分配的發卡機構標識代碼預付卡，禁止支付機構之間合作發行預付卡，禁止不同的發卡機構採用統一識別性的品牌標識，卡面上不得使用發卡機構委託的受理機構的品牌標識。
四、問：《辦法》如何體現實名制要求？
答：實行實名制是25號文的明確要求。《辦法》從以下方面體現了實名制要求：
一是區分記名預付卡和不記名預付卡。在預付卡資金限額、贖回、有效期等方面賦予了記名預付卡更多的權利，以鼓勵記名發行預付卡。《辦法》規定，單張記名預付卡資金限額不超過5000元，單張不記名預付卡資金限額不超過1000元。記名預付卡可以挂失、贖回，不設置有效期。不記名預付卡不挂失，可設置有效期，有效期不低於3年。
二是購卡實名制規定。個人或單位購買記名預付卡或一次性購買不記名預付卡1萬元以上的，要求購卡人使用實名並提供有效身份證件。發卡機構應當識別購卡人身份，核對有效身份證件，登記身份基本信息，並留存有效身份證件的複印件或影印件。
三是充值實名制規定。發卡機構辦理記名預付卡或一次性金額1萬元以上不記名預付卡充值業務的，應當參照購卡實名規定，落實實名制要求。
四是銀行轉賬方式購卡和充值。單位一次性購買預付卡5000元以上，個人一次性購買預付卡5萬元以上，或辦理一次性5000元以上預付卡充值業務的，應當通過銀行轉賬等非現金結算方式，不得使用現金，以增加購卡和充值透明度。
通過以上規定，在發行、購買、充值等環節落實實名要求，有利於防止預付卡被用於洗錢、套現等活動。
五、問：《辦法》如何體現對消費者權益的保護？
答：《辦法》從發卡機構向購卡人公示、提供預付卡章程，告知持卡消費便利或優惠，明示激活、挂失、換發、贖回等服務的收費事項，提供安全便利的查詢、贖回渠道，以及發卡機構收費等方面進行了規範，充分保障持卡人的知情權、基本服務獲取權和資金使用權。具體體現在：
一是保障知情權。《辦法》要求發卡機構履行告知義務，向購卡人公示、提供預付卡章程或與其簽訂協議；針對具有普遍性的維護持卡人權益案例，規定了發卡機構在章程變更時應提前30天的公告義務，以及新增收費項目、提高收費標準、降低優惠條件時，應在新章程和協議文本生效之日起180天內對原客戶執行原章程或協議的要求。
二是保障資金使用權。《辦法》規定，對於超過有效期尚有資金餘額的不記名預付卡，發卡機構應當提供延期、激活、換卡等服務，保障持卡人繼續用卡的權益。考慮到在公共交通領域使用的不記名預付卡主要用於小額便民支付的實際情況，《辦法》規定不記名公共交通領域的預付卡單張卡片餘額在100元以下的，可以按約定贖回；《辦法》還要求發卡機構在新章程或協議文本生效180日內，對原有客戶應當按照原章程或協議執行，即原客戶對新章程、新協議有異議的，可在210日的保護期內，通過贖回記名預付卡內資金餘額或將預付卡內餘額消費完等方式，避免資金權益受損。
三是保障基本服務獲取權。《辦法》明確要求支付機構應按規定提供餘額查詢、挂失和贖回等基本服務，對於單張預付卡同日累計現金充值在200元以下的，可以通過自助充值終端、銷售合作機構辦理，確保持卡人享有安全便利的服務。
這些規定從滿足持卡人合理的用卡需求出發，旨在確保支付機構向持卡人提供公開透明的信息，維護持卡人的合法權益，便利其正常使用。
六、問：《辦法》對預付卡客戶預付資金的安全管理有哪些考慮？
答：近年來社會資金供應趨緊，發卡機構對預付資金具有很強烈的投資、擠佔或挪用衝動。因此，加強發卡機構客戶備付金管理是支付機構業務管理的重中之重。為維護社會穩定和持卡人利益，我行研究制定了《支付機構客戶備付金存管暫行辦法》作為與2號令配套的監管制度之一，明確支付機構客戶備付金的監管要求。目前該辦法已完成上網公開徵求意見，俟進一步修改完善後即可發佈。故對支付機構客戶備付金存管的普遍性業務要求不再在《辦法》中重復，但《辦法》仍然結合預付卡業務特點，遵循備付金辦法的監管主旨精神和原則，就發卡機構和受理機構應遵守的備付金監管要求作出了特別規定。一是要求發卡機構應當通過其客戶備付金存管銀行直接向特約商戶劃轉結算資金，受理機構不得參與資金結算；二是要求發卡機構委託銷售合作機構代理銷售的，代銷售資金應直接存入發卡機構備付金銀行賬戶，以切實防範預付卡業務中可能出現的資金風險。
七、問：《辦法》規定預付卡發卡機構不得發行或代理銷售採用或變相採用銀行卡清算機構分配的發卡機構標識代碼的預付卡，也不得在卡面上使用銀行卡清算機構品牌標識，是出於什麼考慮？
答：由於銀行卡受理網絡資源具有通用性和開放性，如預付卡發卡機構採用銀行卡發卡機構標識代碼（BIN號）發行預付卡，意味著發卡機構無需自建受理網絡，無需直接簽約特約商戶，直接利用現有的銀行卡受理網絡資源和商戶資源即可，由此將催生一批僅以發卡為主業、以無償佔用備付金為目的的機構，模糊發卡機構和受理機構以及特約商戶之間的權利義務關係，並助長預付卡濫發。另外，允許預付卡發卡機構發行金融標準的預付卡，還將衝擊現有的銀行卡市場，並關係到整個非現金支付服務市場的發展格局。為此，根據審慎原則，《辦法》禁止支付機構發行採用銀行卡BIN號的預付卡。
目前，個別境外發卡機構發行銀行卡BIN號預付卡通過境內支付機構或社會機構代理髮行（銷售），從而逃避我國對境外機構在境內從事預付卡業務的準入和監管，極易被用於跨境資金非法流動、洗錢、套現等活動，擾亂金融秩序，因此《辦法》明確規定發卡機構不得代理銷售採用或變相採用銀行卡清算機構分配的發卡機構標識代碼的預付卡，以維護預付卡市場秩序，防範金融風險。
八、問：《辦法》為什麼規定：“發卡機構應為其發行的預付卡提供受理服務網絡，自行拓展、簽約和管理的特約商戶數不少於該預付卡全部特約商戶數的70%”？
答：為避免發卡機構單純為了吸收預付資金而從事預付卡業務，敦促更多的支付機構開展商戶拓展和受理網絡建設工作，建立科學、合理的預付卡經營體制，《辦法》規定發卡機構應當為其發行的預付卡提供受理服務，其自行拓展、簽約和管理的特約商戶數不少於該預付卡全部商戶數的70%，以敦促發卡機構拓展受理市場，為持卡人提供順暢的受理服務。同時規定發卡機構按規定委託其他受理機構為其預付卡提供受理服務的，其對特約商戶應承擔的資金結算與風險管理責任不因受理機構參與預付卡受理而轉移。
九、問：《辦法》為何禁止使用信用卡購買預付卡和為預付卡充值？
答：主要考慮是：一是禁止使用信用卡購買預付卡或為預付卡充值，可以有效防範預付卡套現和信用卡套現風險互相傳遞。根據對預付卡市場的調查了解，為逃避對常規套現方式的監管和打擊，用信用卡購買預付卡或充值、再通過地下交易市場變現已經成為套現新手法；儘管《辦法》通過限額發行、實名購卡和限期贖回等方式增加了信用卡套現難度，但有必要從源頭上切斷預付卡和信用卡之間的“以卡購卡、以卡充卡”行為，徹底杜絕信用卡在預付卡領域套現行為的發生。二是從行業實踐看，部分預付卡發卡機構已從風險防範的角度出發，自覺關閉了其售卡系統中客戶使用信用卡購買預付卡的功能。
十、問：為什麼在網絡支付渠道，只允許預付卡用於三種情況？
答：《辦法》規定預付卡不得用於網絡支付渠道，但三種情形例外，一是繳納公共事業費；二是在發卡機構拓展的實體特約商戶的網絡商店中使用；三是同時獲准辦理“互聯網支付”業務的發卡機構，其發行的預付卡可向持卡人在本機構開立的實名的網絡支付賬戶充值，但同一客戶的所有網絡支付賬戶的年累計充值金額合計不超過5000元。
不允許預付卡廣泛用於網絡支付渠道，主要是考慮現有網絡商戶的風險管理法規制度和監管體制尚未健全；網絡支付賬戶與 銀行賬戶綁定，二者可以進行資金轉移，在這種情況下，預付卡在網絡商戶使用將由於其匿名性而滋生套現、洗錢等問題。為引導預付卡業務規範、健康發展，《辦法》適度掌握制度設計的靈活性，對風險可控的小額便民支付給予特例安排：
第一，隨著近年來網絡支付業務的不斷發展，部分地方政府出於方便群眾繳費考慮，鼓勵預付卡通過網絡支付渠道繳納水、電、汽等公共事業費用，滿足了廣大群眾全天候繳費、不排隊繳費的合理需求，受到了持卡人的歡迎。考慮到這類預付卡在現實中應用比較普遍，且其交易背景真實、可信、有據可查，因此，《辦法》允許預付卡通過網絡支付渠道繳納公共事業費；
第二，目前很多實體商戶出於壓縮經營成本、提高市場競爭力考慮，紛紛將線下的商品引入網絡商店中展示出售。允許預付卡在發卡機構拓展的實體特約商戶的網絡商店使用，對持卡人而言，只是改變了購買同一商家商品或服務的方式，但可以節約時間，甚至享受更多的優惠；對特約商戶而言，能夠節省營業場所租金和人工費用，增大利潤空間。同時，同一家商戶的網上商店出售的商品與實體商店基本吻合，其套現、洗錢風險相對較小。
第三，一些預付卡發卡機構同時也獲准辦理“互聯網支付”業務，為滿足該機構預付卡持卡人通過其實名的網絡支付賬戶進行小額支付的需求，《辦法》對此類機構發行的預付卡適當靈活處理，允許持卡人向其在該發卡機構開立的實名的網絡支付賬戶充值，但實行同一客戶年累計5000元的金額控制，一方面風險可控，另一方面也引導不記名預付卡通過其實名的支付賬戶支付而留下“痕跡”。
十一、問：《辦法》規定不記名預付卡不贖回，但為什麼公交領域的不記名預付卡允許贖回？
答：為防範匿名預付卡被用於洗錢、套現風險，《辦法》規定不記名預付卡不得贖回。單次購買不記名預付卡金額在1萬元以下時，由於未達到實名制度要求，因此，發卡機構在發行、銷售環節無法記載任何關於購卡人、持卡人的信息。若允許持卡人贖回不記名預付卡，發卡機構在持卡人辦理贖回時無任何信息可供核對，也無法記錄贖回人的任何個人信息，這或將導致不記名預付卡淪為洗錢、套現的工具；同時，部分發卡機構若通過發行、贖回本機構發行的不記名預付卡，可能使部分發卡機構以此為盈利模式而盲目擴張業務規模，這都與人民銀行將預付卡納入支付體系監管的目標相悖。因此，《辦法》明確規定不記名預付卡不得贖回。
同時，考慮到部分預付卡主要應用於公共交通領域，與廣大人民群眾的日常生活關係密切，在現實中確實存在贖回小額不記名公共交通領域預付卡的合理需求，《辦法》適度把握制度設計的靈活性，對餘額在100元以下的公共交通領域不記名預付卡卡，允許按約定贖回。
十二、問：《辦法》規定，“發行可在公共交通領域使用的預付卡發卡機構，其在公共交通領域實現的當年累計預付卡交易總額不得低於同期發卡總金額的70%”，請談談設立此條款的原因。
答：主要原因：一是該條款借鑒了香港金融管理局要求“八達通”卡應用在公交領域的交易不低於交易總額的50%的經驗，防止因其兼具吸收預付資金和可贖回功能而被濫用於不當目的，這種比例限制符合公交領域預付卡的特性，符合預付卡向小額便民發展的管理思路；二是該比例並非針對單張預付卡、單個持卡人，對社會公眾的用卡不會帶來影響。據調查，北京一卡通用於公交領域支付的金額佔比高達94%，上海、天津、廣州、深圳地區的比例分別為85%、75%、72%和76%，因此70%的比例限制不會給現有公交卡發卡機構的業務運營帶來影響；三是70%的監管比例要求可通過發卡機構減少或限制拓展大額消費商戶來實現，引導其專注于發展泛公交領域的小額便捷支付商戶，如公交、地鐵、城市快速路、出租車、泊車繳費、城市自行車租賃等，對發卡機構來説是可操作和可控的；四是目前一些城市出現了公交卡的應用範圍向大型商場、酒店等其他大額消費的非公交行業滲透的趨勢，這與預付卡監管政策目標相悖，應在制度上進行有效防範。
此外，為防止不記名預付卡持卡人通過贖回進行套現等不當行為，《辦法》規定不記名預付卡不得贖回。但考慮到社會公眾廣泛使用公交卡的特點，在限制公共交通領域預付卡應用以公交為主導方向的同時，允許餘額在100元以下的不記名公交卡持卡人可以與發卡機構按約定贖回。因此，對公交卡發卡機構進行70%的交易比例限制，與允許其餘額在100元以下可以贖回、以及《辦法》關於不記名預付卡不得贖回的條款，有其內在的邏輯性和合理性，符合《辦法》的主旨精神。
十三、問：《辦法》發佈後，人民銀行將採取哪些措施加強預付卡監管？
答：一是按照規範為主，嚴格監管的原則，在預付卡業務許可過程中強化對已申請機構落實《辦法》情況的審查力度；二是加強政策培訓和宣傳，促使支付機構正確理解和掌握《辦法》精神和內容，提升支付機構合規經營的意識和能力；三是加大政策落實力度，開展預付卡業務專項檢查，進一步傳導政策意圖，規範支付機構預付卡經營行為；四是健全監管手段，抓緊建立支付機構非現場監管系統，探索建立基於備付金規模和風險權重等因素的機構分類監管工作機制；五是加強與稅務、財政、工商、紀檢等相關職能部門的協調配合，形成部門聯動，確保預付卡業務規範發展。
以監管促規範以規範促發展
為規範支付機構預付卡業務管理，防範支付風險，人民銀行日前發佈了《支付機構預付卡業務管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。《辦法》是人民銀行在《國務院辦公廳轉發人民銀行、監察部等部門關於規範商業預付卡管理意見的通知》（國辦發〔2011〕25號，以下簡稱“25號文”）和《非金融機構支付服務管理辦法》（中國人民銀行令〔2010〕第2號，以下簡稱“2號令”）確立的有關支付機構預付卡管理的總體政策框架下，經深入調研、充分論證、廣泛徵求意見，按照規範發展、從嚴管理的思路制定的。《辦法》共分六章五十二條，明確了預付卡定義和《辦法》適用範圍，對支付機構預付卡發行、受理、使用、充值和贖回等環節進行了全面規範，提出了嚴格的業務監管要求。
《辦法》主要體現了以下幾方面要求：
一是堅持引導預付卡在小額便民支付領域發揮積極作用。《辦法》要求不記名預付卡資金限額不超過1000元；鼓勵發行記名預付卡，賦予記名預付卡持卡人在挂失、贖回等方面更多權利；允許面值200元以下的預付卡通過風險可控的銷售合作機構代理銷售和充值；允許預付卡通過網絡支付渠道繳納公用事業費等小額便民支付。
二是堅持嚴格規範預付卡市場秩序。在發行方面，繼續強調購卡實名制度、非現金購卡制度以及限額發行制度等規定，堅持發行銷售的屬地化管理要求，堅持預付卡與銀行卡的互補發展定位，禁止採用銀行卡清算機構分配的發卡行標識代碼發行預付卡以及支付機構之間合作發卡。在受理方面，要求發卡機構自行拓展、簽約和管理的特約商戶數不少於該預付卡全部受理商戶數的70%；受理機構應當獲得預付卡發卡機構的委託。在使用、充值和贖回方面，強調除繳納公用事業費用等小額便民支付外，預付卡不得用於網絡支付渠道；明確了充值途徑、查詢渠道、挂失和贖回手續等，強調充值、挂失和贖回的實名要求。
三是切實保障持卡人合法權益。《辦法》從發卡機構向購卡人提供預付卡章程、與購卡人簽訂協議、明示各類服務內容及收費事項、提供安全便利的查詢、挂失服務以及贖回渠道等方面對支付機構行為進行規範，確保支付機構向持卡人提供公開透明的信息，保障持卡人的知情權、資金使用權和基本服務獲取權，切實保護持卡人的合法權益。
《辦法》作為2號令系列配套業務管理制度和商業預付卡監管總體制度安排的重要組成部分，是人民銀行貫徹落實25號文的又一重要舉措，將對完善預付卡業務管理、規範預付卡經營行為、引導預付卡行業轉型和創新發展發揮積極作用。
