解讀《國務院辦公廳關於加強林木種苗工作的意見》
國家林業局國有林場和林木種苗工作總站
為貫徹落實《國務院辦公廳關於加強林木種苗工作的意見》國辦發【2012】58號（以下簡稱《意見》），近日，國家林業局發佈了《貫徹落實〈國務院辦公廳關於加強林木種苗工作的意見〉的通知》。如何讓人們深入了解國辦《意見》中的重要政策信息和含義？《意見》形成了哪些政策亮點？貫徹落實《意見》將在哪些方面著力？針對這些問題，國家林業局國有林場和林木種苗工作總站特別對《意見》進行政策解讀，以加快推進《意見》的貫徹落實，助推林木種苗事業的快速發展。
加快林木良種化是《意見》主線
《意見》明確：要“全面提升林木種苗良種化水平”。“到2020年主要造林樹種良種使用率提高到75%以上”。
解讀：這是《意見》發展目標中唯一量化的要求，説明林木良種化建設是林木種苗建設工作的主線和靈魂。
為什麼林木良種化建設會受到如此重視？
首先，林木良種是建設生態林業的最有力保障。當前，我國林業生態建設任務極其繁重，要如期完成林業“雙增”目標，一方面，必須大力開展植樹造林，每年至少完成8800萬畝造林任務，確保森林面積持續增長；另一方面，必須努力提高森林質量，提高林地單位面積的生長量，確保森林蓄積量不斷增加。但當前我國造林地的立地條件越來越差，剩下的宜林荒山荒地絕大多數分佈在乾旱、半乾旱或高山、遠山地區，造林成活難、鞏固成果難。在這種情況下，要完成艱巨的生態建設任務，必須從造林的第一道工序——種苗上挖潛力、尋突破，不僅要保證充足的種苗供應，以滿足大規模造林需求，更要大力推廣使用良種壯苗，確保林分質量的不斷提高。用良種壯苗造林，不但成活率高、生長快、成林早，而且形成的森林生態系統更加穩定、發揮的生態功能更加強大，能有效增進森林健康，增強林木抵抗自然災害的能力。
此外，保證木材安全、糧油安全等巨大需求也需要良種的有力保障。但我國林木良種使用率僅為51%，與國外80%以上的良種使用率相比差距很大，因此，必須加速良種選育工作，大力推廣使用林木良種。
其次，林木良種是發展民生林業的重要途徑。林木良種對增加森林蓄積量、提高林地生産力具有明顯效果。據測定，使用良種造林，材積可以增加10-30%。杉木二代種子園種子的遺傳增益可達35-40%。桉樹採用優良無性係種苗造林，每公頃年生長量可達18 立方米。近幾年油茶産業得以快速發展，最重要的原因是選育出了一大批能夠畝産茶油50公斤以上優良品種的結果。林木種苗是實現收入倍增計劃的最大潛力，是促進山區林農脫貧致富和區域經濟發展的重要突破口。全國592個重點扶貧縣中有496個在山區，山區脫貧致富優勢在山，希望在經濟林，其突破口就在於種苗，在於良種。
可見，林木良種是林業增産增益的重要內因，是治本之策，在建設現代林業中始終發揮著“原動力”的作用，這就是《意見》將林木良種化作為主線的原因。
提升供給能力是根本任務
《意見》要求：強化林木良種基地建設，提高良種生産能力。完善生産供應體系。加強林木良種采收、加工、檢驗、貯藏管理，建立由省級林木種苗管理機構統一調劑的供應機制。建設保障性苗圃，滿足重點工程和林農造林需求。
解讀：保障種苗供應是林木種苗工作的根本任務。要落實《意見》提出的全面提升種苗生産供應能力的要求，重點要從強化林木良種生産體系和苗木生産體系兩個方面入手。
強化林木良種生産體系方面，要解決良種生産供應能力不足的問題，一方面要加強對包括226處國家重點林木良種基地在內的700多處林木良種基地的管理，不斷提高重點林木良種基地林木良種産量和品質，促進基地升級換代，完善以國家重點林木良種基地為骨幹、省級重點林木良種基地為補充的林木良種生産體系，使基地供種率在目前63%的基礎上大幅提高；另一方面要讓年産300萬公斤有限的林木良種發揮最大的作用。特別是《意見》還提出，要建立省級林木種苗管理機構統一調劑的良種供應機制，要求省級種苗機構將本省（區、市）重點基地生産的林木良種統一收儲，再根據造林計劃科學有效地進行分配，並做好餘缺調劑，這是提高良種使用效率的重要途徑，因此要高度重視，全力做好。
強化苗木生産體系方面，國家林業局將確定保障苗圃應具備的基本條件，再由省裏根據本省實際情況，確定本省（區、市）保障性苗圃，報國家林業局備案，充分發揮這些苗圃的裝備優勢、技術優勢、品種優勢，並結合林木良種補貼政策對這些苗圃進行重點扶持，將其打造成苗木生産供應體系的“旗艦”，重點培育重點工程造林和林農造林所需的良種苗木、育苗週期長的生態苗木、珍貴樹種苗木。城市綠化樹種、花卉等，要以市場需求為導向，大力培育高規格、多品種苗木，推動種苗産業發展。並通過提供信息指導、優良品種、生産技術等，大力採用全光噴霧育苗、容器育苗、組培育苗等新技術，提高育苗質量，穩定生産數量，形成生産基地化、育苗良種化、質量標準化和市場規範化的苗木生産供應體系。
嚴格執法創造良好市場環境
《意見》要求：嚴格執行林木種苗生産經營許可、檢驗檢疫、標簽、檔案等管理制度。加強質量監管，及時發佈種苗質量檢驗信息，依法打擊制售假、劣種苗和植物新品種侵權等行為，健全種苗行政執法和質量監督體系。整頓和規範種苗市場秩序，打破地方保護，促進公平、有序競爭，為種苗産業發展創造良好的市場環境。
解讀：提高種苗行政執法能力、創造良好的市場環境，是保障林木種苗工作有序開展的重要手段。
《種子法》實施以來，我國在林木種苗執法方面取得了明顯成效。逐步建立了種苗執法體系；依據《種子法》等法律法規持續開展執法檢查，全國共查處種苗違法案件2000多起，涉案金額近億元，有效遏制了林木種苗違法行為，保護了林木種苗生産、經營和使用者的合法權益；出臺了一系列《種子法》配套規章，國家方面共出臺了16個部門規章和規範性文件， 各地制定出臺了100多件配套規定、400多項地方標準，基本形成了以《種子法》為主體，地方法規、部門規章和地方政府規章等相配套的林木種苗法律、法規和技術標準體系；建立和規範了林木種苗質量監督抽查制度，從2002年開始，國家林業局每年對當年的林業重點工程使用種苗質量的抽查結果進行通報，使林木種苗質量管理實現常態化，促進了林木種苗質量逐年提高，種子和苗木樣品合格率由2002年的35.1%和81.7%分別提高到90%以上；建立和完善了林木種子生産經營行政許可、標簽和檔案制度，使全國發證率由2002年的13%提高到目前90%以上，林木種子苗木檔案制度的建立，逐步實現了種苗質量可追溯管理。
按《意見》要求，提高種苗行政執法能力今後還需做好5個方面工作：
一是繼續加大《種子法》宣傳力度，建立林木種苗法制宣傳的長效機制。
二是抓緊出臺《種子法》配套規定，繼續推動地方出臺《種子法》地方實施條例。目前，全國已有24個省區出臺了《種子法》地方配套法規，尚未出臺地方配套法規的，要加快立法步伐；要根據國家出臺的種苗法規和標準制定適合本地實際的配套規定和標準，為依法管理林木種苗工作提供法律依據。
三是繼續加強林木種苗質量全過程監管。繼續強化林木種子質量監督和管理，加強林木種子生産、加工、包裝、貯藏、檢驗等環節全過程質量監督，將林木種苗質量監督關口前移，由林木種苗形態指標向遺傳品質延伸，強化種源管理；加大林木種子質量監督抽查力度，重點是監督抽查重點林業工程及油茶産業發展使用的林木種子質量，建立健全林木種子質量抽查通報和跟蹤檢查制度，杜絕不合格林木種苗用於造林；加快林木種子質量檢測技術創新，增強監督實效，保障林業建設用種安全。
四是繼續落實各項制度，規範林木種苗市場。嚴格林木種苗各項行政許可和行政審批程序，以把住林木種苗市場準入關為重點，加強對林木種子生産、經營許可證核發的管理，嚴格申請人資格和條件審核，提高辦事效率，提供優質服務；強化對被許可人的動態監管和服務，尤其是事後監督檢查，創新監管方式，改善監管效果，提高執法能力。以種苗質量監督抽查為抓手，推動種苗標簽、檔案制度落實，規範種苗生産經營行為。
五是進一步加大林木種苗案件查處力度。進一步規範林木種苗生産經營秩序，嚴格林木種苗市場準入，依法打擊生産經營假劣林木種苗、未審先推、破壞種質資源、搶採掠青、無證、無簽、亂引、亂繁、亂採林木種子等違法行為，強化林木種苗購銷環節管理，嚴查不正當競爭行為，堅決取締無證和依法查處超範圍生産經營行為，加強林木種苗質量監督，創造公平、公正的市場環境；協調執法關係，形成執法合力，聯合公安、海關、工商、質檢等部門，嚴厲打擊林木種苗違法行為。
以社會化服務帶動産業發展
《意見》明確：因地制宜發展綠化苗木、木本油料、中藥材和竹藤花卉等特色種苗産業，打造優勢品牌，形成種苗生産、交易、流通和售後服務産業鏈。加大對種苗生産龍頭企業的扶持力度，充分發揮其示範輻射作用，帶動農戶發展設施生産和規模種植。加快區域性交易市場建設，拓展互聯網交易平臺，創新流通方式。
解讀：社會化服務是促進林木種苗産業發展的重要內容。
林木種苗産業是朝陽産業，當前，一系列造林綠化工程的實施，吸引了更多的社會資本投入到種苗生産與經營中，吸引了更多農戶轉型加入到種苗生産中來，促進了林木種苗産業的蓬勃發展。據測算，林木種苗産業年産值已突破2000億元。但從2013年春季全國林木種苗供應情況看，全國林木種苗雖供應充足，但常規造林樹種種苗有較大剩餘。究其根源，信息不靈、市場不暢、引導不力是其主要原因。
針對林木種苗産業發展和社會化服務，貫徹落實《意見》還要強化抓好以下3個方面工作：
一是做好信息引導工作。當前一些珍貴闊葉、優質鄉土、彩化觀賞等綠化種苗，特別是大規格苗木供不應求，另外以油茶為代表的木本油料樹種種苗和中藥材、竹藤花卉等特色種苗也是種苗産業發展的方向，各地要及時通報市場信息，引導大家培養優勢樹種，創立特色品牌。同時強化龍頭企業的引領、示範和帶動作用，既能增強企業實力，又能帶動中小育苗戶致富，同時也能為地方經濟作出貢獻。
二是建立區域性市場和其他各類市場，為林木種苗生産經營提供交流、交易平臺。國家林業局已在東北、西北、華東和華中4個大區內分別建立了一處國家級種苗交易市場，在此基礎上，還將在西南、華南兩個大區建立新的國家級種苗交易市場，同時，鼓勵發展其他各類種苗交易市場。
三是創新流通方式。隨著電子商務的不斷完善與成熟，拓展林木種苗互聯網交易平臺十分必要，不僅可以讓種苗買賣雙方少跑路、少花錢，還可以讓他們買到放心苗，賣出好價錢。為此國家林業局將在國家種苗網上研發推出 “林木種苗網上交易系統”，建立買家和賣家的信息資料庫，開通支付寶等結算方式和實時圃地視頻等功能，讓廣大種苗生産經營者坐在家中就可以進行買賣，達到快捷、經濟、高效、安全交易的目的。同時，各地應根據自身條件推進流通方式創新。
科技助推良種選育進程
《意見》明確：將主要造林樹種良種選育納入各級各類科技計劃，制定主要用材樹種、經濟樹種、能源樹種以及觀賞樹種的長期育種計劃，建立良種選育區域協作機制，堅持常規育種與生物技術育種相結合，加快良種選育進程。
解讀：依靠科技加快我國林木良種選育進程是我國林木種苗工作的一條重要經驗。
我國主要造林樹種系統的林木良種選育工作始於上世紀70年代，有近50個樹種實現了良種化造林，楊樹和桉樹實現了多代品種更新，杉木和松樹分別進入了三代和二代遺傳改良階段。然而與國際先進水平比較，我國林木良種選育工作仍然存在明顯差距。首先，人工林生産還處於低産值、微效益的狀態；其次，良種育種目標單一，高抗、優質的林木新品種非常缺乏，大量的乾旱、半乾旱地區沒有優良林木良種可用，單一樹種（無性係）營造的人工林面臨蟲害的嚴重威脅，較少針對最終用途培育專用良種；第三，良種遺傳改良程度低。雖然我國多數造林樹種都開展了種源試驗和優樹選擇，但除了杉木、馬尾松、落葉松和桉樹等長期堅持開展遺傳改良研究的樹種，已進入高世代育種階段以外，大多數樹種的大宗用種供應仍停留在母樹林採種和優良種源利用階段，林木種子園種子還不能滿足生産的需要；第四，缺乏持久的育種策略、技術及基地的支持。目前，我國的良種選育的科研資源集中在高校和科研院所，主要是以課題組為單位，是師傅帶徒弟的模式。課題結束了，師傅離開了，徒弟畢業了，一些技術資料、研究材料等關鍵的資源也就隨之失傳了。同時，相同領域的眾多課題組各自為戰，缺乏交流，信息、成果很難共享，導致重復研究、育種效率低下。多數樹種的良種選育缺乏有效的協作，以及種質資源和技術的共享機制。
結合林木育種本身的長週期生物學特點，制定國家對於重要林木樹種的育種長期支持計劃，勢在必行。
首先，要按照樹種和種源區域適應性特徵、樹種的繁育生物學特性、森林的培育目標，以及現有良種選育工作基礎，制定分不同育種區的長期育種計劃和策略，實現育種區內的育種效益、遺傳資源利用和技術共享程度的最大化。第二，要充分重視和加強優良種質資源收集、保存、評價和利用工作。按樹種和區域適應性特點，發展切實可行的種質創新和育種策略；建立野外和室內新技術相結合的國家林木種質資源長期保存庫建設；加強新創制種質的區試和綜合評價研究，實現育成一批，推出一批和貯備一批林木新品種的可持續發展戰略目標；第三，要加強多世代輪迴育種理論的應用研究。構建科學的林木多世代輪迴選擇策略，不斷拓寬育種群體的遺傳基礎；嚴格控制種子生産群體中親本的親緣關係，防止近交衰退，保持育種的長期效益；第四，加強不同樹種的繁育生物學基本特性研究，研發科學、高效的林木良種繁育和種子園建立、經營管理新技術。加強新型矮化種子園營建與種子豐産技術的研發，加速遺傳品質好、增産效益高的林木良種的生産，推進林木良種的升級換代。
對於分佈區廣泛的我國主要造林樹種如松、杉、楊、桉、油茶、核桃等，可整合國內主要的育種技術研究力量，依託于國家和省級重點林木良種基地，分樹種建立産學研緊密結合的全國林木育種技術協作組。將主要造林樹種長期育種納入各級各類科技計劃，安排持續穩定的財政資助，建立長期育種綜合實驗基地，持續開展新種質創制和新品種選育，整體高效推進主要造林樹種良種選育和良種基地建設進程。
政策創新保障種苗事業發展
《意見》明確：要“逐步完善國家、省級林木良種補貼制度，鼓勵建立市、縣級林木良種補貼制度。制定林木種子貯備管理辦法，加強種子收購、檢驗、儲存、更新及管理。”
解讀：近年來，從國家到地方，扶持林木種苗發展的政策逐步完善。從2010年起，中央財政開始啟動了林木良種補貼試點工作，對國家重點林木良種基地和培育良種苗木進行補貼。在中央財政實施林木良種補貼之後，河北、江蘇、浙江、河南、重慶、新疆等十幾個省（區）也啟動了省級林木良種補貼試點工作。通過3年的試點，取得了階段性成果和顯著成效：一是社會對林木良種的認識得到了進一步提高；二是林木良種的産量和質量得到了提升，據不完全統計，2011年種子園生産林木良種34.6萬公斤，比2009年的23.4萬公斤增加了47%，生産優良穗條3.9億株，比2009年的1.35億株增加了187%；三是林木良種苗木培育調控作用也初見成效，縮小了良種苗木與普種苗木之間的價格差異，降低了良種生産使用成本，真正讓農民得到了實惠，提高了農民使用林木良種的積極性和自覺性。林木良種補貼政策已成為一項領導重視、社會滿意、群眾得利的好政策。今後還要進一步完善國家、省級林木良種補貼制度，加大對林木良種的支持力度,必將對加快我國林木良種化進程，提高森林資源質量和林地生産力，促進林業發展方式轉變和林農增收起到積極的推動作用。
建立林木種子貯備制度、設立種子貯備專項資金的制度創新是當前的重要工作之一。我國地域遼闊,氣候複雜多變,自然災害頻繁發生，且林木種子生産大、小年現象十分突出，年度間種子産量的豐歉變幅不定 。由於我國林木種子貯備制度尚未建立，資金不足，各地無法及時開展林木種子收購、儲存及更新，直接導致遭受自然災害或遇到結實小年時，種子供應不足，造成供種結構性矛盾突出。建立林木種子貯備制度，設立種子貯備專項資金，可以進一步加強種子收購、檢驗、儲存、更新和管理，以豐補歉，確保每年全國8800萬畝造林任務的順利完成。
強化機構建設的“筋骨”
《意見》要求：“要強化各級林業部門的林木種苗管理職能，明確管理機構，落實工作責任。地方政府要將屬於公共服務範圍的種苗管理工作經費納入同級財政預算。加強種苗管理機構標準化建設。”
解讀：從2011年開始國家正式啟動了全國地市、縣級林木種苗機構能力建設項目，兩年來共投資7000多萬元，在11個省、區開展了試點工作。項目的實施對地市、縣級種苗機構建設發揮了重要的作用，推進了全國種苗機構及能力建設進程。至“十一五”末，全國已有30個省（區、市），大興安嶺、龍江森工集團成立了種苗管理站，200多個市、1300個縣（市）建立了林木種苗管理機構，特別是2010年11月全國種苗工作會議的召開和《全國林木種苗發展規劃（2011-2020年）》印發以來，林木種苗管理機構建設有很大進展。31個省（區、市）中有17個省（區、市），2個森工集團種苗管理機構參照公務員法管理，海南省成立了海南省林木種（子）苗站。山西、新疆、四川等省區相繼成立了地（市）縣級種苗站122個，為各級種苗生産、經營及社會化服務創造了有利條件，初步形成了比較完備的林木種苗管理體系，機構建設和基礎設施保障能力得到有效提升。
各級政府、林業主管部門要充分認識林木種苗工作在建設生態林業、民生林業上的基礎作用與保障作用，明確林木種苗工作屬於公共服務範疇，將其管理經費納入同級財政預算是實現林木種苗工作發展目標的基礎。因此如何建立和完善各級林木種苗管理機構，是關係到林木種苗事業能否進一步發展的根本問題；還要進一步明確各級種苗機構及其職能，穩定人員編制和經費來源、健全管理制度、落實工作責任是今後工作重中之重；在以上工作的基礎上，為提高林木種苗行業管理和經營管理水平，進一步有效地發揮各級林木種苗站的作用，著手開展種苗機構的標準化建設，這是當前乃至今後一個時期種苗機構建設方面的重要工作內容。
加強標準化種苗機構建設方面，根據《意見》要求，結合當前全國林木種苗工作的現狀和機構建設情況，我們正在著手制定《林木種苗站建設標準化規範》。該規範適用於全國各級林木種苗站建設和管理工作，主要內容包括機構性質及編制；機構形式及經費；職能分工及人員配置；基礎設施建設；站內管理相應要求；業務管理及相應要求；工程管理及要求；種苗站標準化評定與驗收等等。爭取儘快下發該規範，採取先試點，再逐步鋪開的方法開展建設。
