前言

    為了深入貫徹科學發展觀，切實落實十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策，更好地統籌土地資源的開發、利用和保護，促進國民經濟又好又快發展，依據《中華人民共和國土地管理法》等法律法規和國家有關土地利用的方針、政策，在《全國土地利用總體規劃綱要（１９９７－２０１０年）》基礎上，制定《全國土地利用總體規劃綱要（２００６－２０２０年）》（以下簡稱《綱要》）。

    《綱要》主要闡明規劃期內國家土地利用戰略，明確政府土地利用管理的主要目標、任務和政策，引導全社會保護和合理利用土地資源，是實行最嚴格土地管理制度的綱領性文件，是落實土地宏觀調控和土地用途管制、規劃城鄉建設和各項建設的重要依據。

    《綱要》以２００５年為基期，以２０２０年為規劃期末年。《綱要》的規劃範圍未包括香港特別行政區、澳門特別行政區和台灣省。

    第一章　土地利用面臨的形勢

    第一節　土地利用現狀

    根據全國土地利用變更調查，到２００５年底，全國農用地面積為６５７０４．７４萬公頃（９８５５７１萬畝），建設用地面積為３１９２．２４萬公頃（４７８８４萬畝），其他為未利用地。在農用地中，耕地面積為１２２０８．２７萬公頃（１８３１２４萬畝），園地面積為１１５４．９萬公頃（１７３２３萬畝），林地面積為２３５７４．１１萬公頃（３５３６１２萬畝），牧草地面積為２６２１４．３８萬公頃（３９３２１６萬畝），其他農用地面積為２５５３．０９萬公頃（３８２９６萬畝）。在建設用地中，居民點及工礦用地面積為２６０１．５１萬公頃（３９０２３萬畝），交通運輸用地面積為２３０．８５萬公頃（３４６３萬畝），水利設施用地面積為３５９．８７萬公頃（５３９８萬畝）。

    黨中央、國務院高度重視土地利用和管理。自《全國土地利用總體規劃綱要（１９９７－２０１０年）》批准實施以來，通過制定和實施一系列加強土地宏觀調控和管理的政策措施，土地用途管制制度逐步得到落實，控制和引導土地利用的成效日益顯現：

    ──農用地特別是耕地保護得到強化，非農建設佔用耕地規模逐步下降。１９９７－２００５年，全國非農建設年均佔用耕地２０．３５萬公頃（３０５萬畝），與１９９１－１９９６年年均佔用２９．３７萬公頃（４４１萬畝）相比降低了３１％。

    ──建設用地節約集約利用水平逐步提高，保障了經濟社會各項事業發展的必要用地。２００５年與１９９６年相比，單位建設用地二、三産業産值從１９．６３萬元／公頃（１．３１萬元／畝）增加到５０萬元／公頃（３．３３萬元／畝），增長了１．５倍。

    ──土地整理復墾開發力度加大，總體上實現了建設佔用耕地的佔補平衡。１９９７－２００５年，國家投資土地開發整理重點項目２２５９個，各省、自治區、直轄市累計安排土地開發整理項目近２萬個，全國累計補充耕地２２７．６萬公頃（３４１４萬畝），年均補充耕地２５．２９萬公頃（３７９萬畝）。

    ──國土綜合整治穩步推進，土地生態環境逐步改善。１９９７－２００５年，全國累計實現生態退耕６８６．２５萬公頃（１０２９４萬畝），沙地面積減少１９．５２萬公頃（２９３萬畝），裸土地面積減少５．０１萬公頃（７５萬畝）。

    土地利用總體規劃的有效實施，促進了國家糧食安全和國民經濟平穩較快發展，緩解了生態環境破壞加劇的趨勢。但是，必須清醒地認識到，我國人口眾多、人地關繫緊張的基本格局沒有改變，土地利用和管理還面臨一些突出問題：

    ──人均耕地少、優質耕地少、後備耕地資源少。２００５年全國人均耕地１．４畝，不到世界平均水平的４０％。優質耕地只佔全部耕地的１／３。耕地後備資源潛力１３３３萬公頃（２億畝）左右，６０％以上分佈在水源不足和生態脆弱地區，開發利用的制約因素較多。

    ──優質耕地減少和工業用地增長過快。１９９７－２００５年，全國灌溉水田和水澆地分別減少９３．１３萬公頃（１３９７萬畝）和２９．９３萬公頃（４４９萬畝），而同期補充的耕地有排灌設施的比例不足４０％。新增建設用地中工礦用地比例佔到４０％，部分地區高達６０％，改善城鎮居民生活條件的居住、休閒等用地供應相對不足。

    ──建設用地粗放浪費較為突出。據調查，全國城鎮規劃範圍內共有閒置、空閒和批而未供的土地近２６．６７萬公頃（４００萬畝）。全國工業項目用地容積率０．３－０．６，工業用地平均産出率遠低於發達國家水平。１９９７－２００５年，鄉村人口減少９６３３萬人，而農村居民點用地卻增加了近１１．７５萬公頃（１７０萬畝），農村建設用地利用效率普遍較低。

    ──局部地區土地退化和破壞嚴重。２００５年全國水土流失面積達３５６００萬公頃，退化、沙化、鹼化草地面積達１３５００萬公頃。一些地區産業用地佈局混亂，土地污染嚴重，城市周邊和部分交通主幹道以及江河沿岸耕地的重金屬與有機污染物嚴重超標。

    ──違規違法用地現象屢禁不止。２００７年開展的全國土地執法“百日行動”清查結果顯示，全國“以租代徵”涉及用地２．２０萬公頃（３３萬畝），違規新設和擴大各類開發區涉及用地６．０７萬公頃（９１萬畝），未批先用涉及土地面積１５萬公頃（２２５萬畝）。總體上，違規違法用地的形勢依然嚴峻。

    第二節　機遇與挑戰

    本世紀頭２０年，是我國經濟社會發展的重要戰略機遇期，也是資源環境約束加劇的矛盾凸顯期。必須科學分析全面建設小康社會和全面參與經濟全球化的新形勢，深刻把握工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化深入發展的新要求，充分認識我國土地利用和管理面臨的挑戰：

    ──農用地特別是耕地保護的形勢日趨嚴峻。到２０１０年和２０２０年，我國人口總量預期將分別達到１３．６億和１４．５億，２０３３年前後達到高峰值１５億左右，為保障國家糧食安全，必須保有一定數量的耕地；保障國家生態安全，也需要大力加強對具有生態功能的農用地特別是耕地的保護。同時，城鎮化、工業化的推進將不可避免地佔用部分耕地，現代農業發展和生態建設也需要調整一些耕地。但是，耕地後備資源少，生態環境約束大，制約了我國耕地資源補充的能力，農用地特別是耕地保護面臨更加嚴峻的形勢。

    ──建設用地的供需矛盾更加突出。我國正處於城鎮化、工業化快速發展階段，到２０１０年和２０２０年，城鎮化率將分別達到４８％和５８％，城鎮工礦用地需求量將在相當長時期內保持較高水平；推進城鄉統籌和區域一體化發展，將拉動區域性基礎設施用地的進一步增長；建設社會主義新農村，還需要一定規模的新增建設用地週轉支撐。但是，隨著耕地保護和生態建設力度的加大，我國可用作新增建設用地的土地資源十分有限，各項建設用地的供給面臨前所未有的壓力。

    ──統籌協調土地利用的任務相當艱巨。隨著國際化、信息化、市場化的深入發展，經濟發展方式轉變的步伐不斷加快，亟待轉變土地利用模式和方式，優化行業土地利用結構；實施國家區域發展戰略，實現城鄉統籌和區域協調，促進國土開發新格局的形成，對調整區域土地利用提出了更高要求。但是，地區間經濟社會發展的不平衡以及各行業、各區域土地利用目標的多元化，加大了調整和優化行業、區域土地利用結構與佈局的難度，統籌協調行業、區域土地利用的任務日益繁重。

    同時，我們也要看到解決當前和今後一個時期土地利用問題的有利條件。從土地利用狀況看，我國建設用地利用總體粗放，節約集約利用空間較大，為統籌保障科學發展與保護耕地資源提供了基礎條件。從國際背景看，經濟全球化、科技革命和産業結構升級，有利於我國轉變經濟發展方式，建設資源節約型社會。從國內環境看，科學發展觀的深入貫徹落實，社會主義市場經濟體制改革的不斷深化，民主法治和政治文明的不斷發展，國家綜合實力的不斷增強，黨中央、國務院對土地管理工作的高度重視，有利於加強土地宏觀調控，進一步發揮市場在土地資源配置中的基礎作用，有利於促進土地利用和管理方式的轉變，實現人地關係的和諧發展。

    展望未來，我國土地利用和管理的挑戰與機遇並存。必須從我國仍處於並將長期處於社會主義初級階段的基本國情沒有變、人民日益增長的物質文化需要同落後的社會生産之間矛盾這一社會主要矛盾沒有變出發，正確把握科學發展與資源配置的密切聯絡和內在規律，本著對人民、對子孫後代高度負責的態度，立足保障科學發展，增強土地資源危機意識，樹立全民節地觀念，妥善處理保障發展與保護耕地的關係，統籌土地資源的開發、利用和保護，積極探索土地利用新模式，促進土地資源可持續利用。

    第二章　指導原則與目標任務

    第一節　指導原則

    以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，堅持節約資源和保護環境的基本國策，堅持保護耕地和節約集約用地的根本指導方針，實行最嚴格的土地管理制度。按照全面建設小康社會的目標和轉變經濟發展方式的要求，統籌土地利用與經濟社會協調發展，充分發揮市場在土地資源配置中的基礎性作用，加強宏觀調控，落實共同責任，注重開源節流，推進科技創新和國際合作，構建保障和促進科學發展新機制，不斷提高土地資源對經濟社會全面協調可持續發展的保障能力。要遵循以下基本原則：

    ──嚴格保護耕地。按照穩定和提高農業基礎地位的要求，立足解決農村民生問題，嚴格保護耕地特別是基本農田，加大土地整理復墾開發補充耕地力度，提高農業綜合生産能力，保障國家糧食安全。

    ──節約集約用地。按照建設資源節約型社會的要求，立足保障和促進科學發展，合理控制建設規模，積極拓展建設用地新空間，努力轉變用地方式，加快由外延擴張向內涵挖潛、由粗放低效向集約高效轉變，防止用地浪費，推動産業結構優化升級，促進經濟發展方式轉變。

    ──統籌各業各類用地。按照落實國家區域發展總體戰略的要求，立足形成國土開發新格局，優化配置各業各類用地，引導人口、産業和生産要素合理流動，促進城鄉統籌和區域協調發展。

    ──加強土地生態建設。按照建設環境友好型社會的要求，立足構建良好的人居環境，統籌安排生活、生態和生産用地，優先保護自然生態空間，促進生態文明發展。

    ──強化土地宏觀調控。按照促進國民經濟又好又快發展的要求，立足構建保障和促進科學發展新機制，加強和改進規劃實施保障措施，增強土地管理參與宏觀調控的針對性和有效性。

    第二節　規劃目標

    根據全面建設小康社會的總體要求和“十一五”經濟社會發展的目標任務，規劃期內努力實現以下土地利用目標：

    ──守住１８億畝耕地紅線。全國耕地保有量到２０１０年和２０２０年分別保持在１２１２０萬公頃（１８．１８億畝）和１２０３３．３３萬公頃（１８．０５億畝）。規劃期內，確保１０４００萬公頃（１５．６億畝）基本農田數量不減少、質量有提高。

    ──保障科學發展的建設用地。新增建設用地規模得到有效控制，閒置和低效建設用地得到充分利用，建設用地空間不斷擴展，節約集約用地水平不斷提高，有效保障科學發展的用地需求。規劃期間，單位建設用地二、三産業産值年均提高６％以上，其中，“十一五”期間年均提高１０％以上。到２０１０年和２０２０年，全國新增建設用地分別為１９５萬公頃（２９２５萬畝）和５８５萬公頃（８７７５萬畝）。通過引導開發未利用地形成新增建設用地１２５萬公頃（１８７５萬畝）以上，其中，“十一五”期間達到３８萬公頃（５７０萬畝）以上。

    ──土地利用結構得到優化。農用地保持基本穩定，建設用地得到有效控制，未利用地得到合理開發；城鄉用地結構不斷優化，城鎮建設用地的增加與農村建設用地的減少相挂鉤。到２０１０年和２０２０年，農用地穩定在６６１７７．０９萬公頃（９９２６５６萬畝）和６６８８３．５５萬公頃（１００３２５３萬畝），建設用地總面積分別控制在３３７４萬公頃（５０６１０萬畝）和３７２４萬公頃（５５８６０萬畝）以內；城鎮工礦用地在城鄉建設用地總量中的比例由２００５年的３０％調整到２０２０年的４０％左右，但要從嚴控制城鎮工礦用地中工業用地的比例。

    ──土地整理復墾開發全面推進。田水路林村綜合整治和建設用地整理取得明顯成效，新增工礦廢棄地實現全面復墾，後備耕地資源得到適度開發。到２０１０年和２０２０年，全國通過土地整理復墾開發補充耕地不低於１１４萬公頃（１７１０萬畝）和３６７萬公頃（５５００萬畝）。

    ──土地生態保護和建設取得積極成效。退耕還林還草成果得到進一步鞏固，水土流失、土地荒漠化和“三化”（退化、沙化、鹼化）草地治理取得明顯進展，農用地特別是耕地污染的防治工作得到加強。

    ──土地管理在宏觀調控中的作用明顯增強。土地法制建設不斷加強，市場機制逐步健全，土地管理的法律、經濟、行政和技術等手段不斷完善，土地管理效率和服務水平不斷提高。

    第三節　主要任務

    圍繞規劃目標，明確以下主要任務：

    ──以嚴格保護耕地為前提，統籌安排農用地。實行耕地數量、質量、生態全面管護，嚴格控制非農建設佔用耕地特別是基本農田，加強基本農田建設；加大土地整理復墾開發補充耕地力度，確保補充耕地質量；統籌安排各類農用地，合理調整農用地結構和佈局。

    ──以推進節約集約用地為重點，提高建設用地保障能力。堅持需求引導與供給調節，合理確定新增建設用地規模、結構和時序，從嚴控制建設用地總規模；加強建設用地空間管制，嚴格劃定城鄉建設用地擴展邊界，控制建設用地無序擴張；積極盤活存量建設用地，鼓勵深度開發地上地下空間，充分利用未利用地和工礦廢棄地拓展建設用地空間。

    ──以加強國土綜合整治為手段，協調土地利用與生態建設。充分發揮各類農用地和未利用地的生態功能，保護基礎性生態用地；積極推進以土地整理復墾為重點的國土綜合整治，統籌土地利用與生態環境建設；制定不同區域環境保護的用地政策，因地制宜改善土地生態環境。

    ──以優化結構佈局為途徑，統籌區域土地利用。加強區域土地利用調控和引導，明確區域土地利用方向；制定和實施差別化的土地利用政策，促進主體功能區的形成；強化省級土地利用調控，落實土地利用規劃目標和空間管制措施。

    ──以落實共同責任為基礎，完善規劃實施保障措施。嚴格執行保護耕地和節約集約用地目標責任制，強化土地利用總體規劃的整體控製作用，落實差別化的土地利用計劃政策，健全保護耕地和節約集約用地的市場調節機制，建立土地利用規划動態調整機制，確保土地利用規劃目標的實現。