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朱慧卿繪(人民圖片)
上海的控煙條例規定更嚴,也更多體現了對未成年人以及孕婦等特殊群體的重點保護。控煙立法屬於社會領域立法範疇,由於這類法律約束力不強,執法又需要綜合治理,困難不少。上海這次為控煙立法,就如何整合執法力量、調動社會參與,進行了探索。
——上海市人大常委會法制工作委員會副主任 丁偉
不可能明年3月1日條例一實施,控制吸煙的狀況就大有改觀。控煙需要多方面持久的共同努力,需要一個漸進的過程。
上海承諾實現“無煙世博”。按照條例規定,可以依大型活動的需要臨時設置禁煙場所,這為實現“無煙世博”提供了法律依據。
——上海市人大教科文衛委員會副主任委員 瞿鈞
《上海市公共場所控制吸煙條例》12月10日經上海市人大常委會會議表決通過,將在明年3月1日起實施。
早在1994年,上海已出臺政府規章《上海市公共場所禁止吸煙規定》。此次人大為控煙立法,擴大了禁煙場所的範圍,實施分類管理。
就公眾關注的條例落實問題,據介紹,上海將在控煙場所建立控煙檢查員隊伍。
區分不同場所分類管理
“限定場所、分類管理、單位負責、公眾參與,這是我們的立法原則。”上海市人大常委會法制工作委員會副主任丁偉介紹説,條例以公共場所禁煙作為切入點,區分不同場所進行分類管理,兼顧了法律的前瞻性和可行性。
條例第六條對禁止吸煙的公共場所作出規定。室內外區域都禁煙的是託兒所、幼兒園、中小學以及少年宮、青少年活動中心,還有婦幼保健院、兒童醫院、兒童福利院。
除前述兩類之外,各級各類學校的教學場所、學生宿舍、餐廳等室內區域禁煙;各級各類醫療衛生機構的室內區域禁煙。此外,體育場館的室內區域以及室外的觀眾坐席、比賽賽場區域禁煙。圖書館、影劇院、展覽館、美術館、紀念館、檔案館等公共文化場館室內區域禁煙。網吧等互聯網服務場所也被列入禁煙範圍。
禁煙的還有國家機關提供公共服務的辦事場所,公用事業、金融機構的營業場所,商場、超市的營業場所以及電梯及其等候區域,還有公交車、出租車等公交工具內及其售票、等候室以及室內站臺。
條例第七條規定了“可以劃分吸煙區、設置吸煙室,在可吸煙區域之外禁煙的場所”:歌舞廳、遊藝廳等娛樂場所;經營使用面積在150平方米以上或餐位在75座以上的餐飲場所;星級旅館的室內公共活動區域,同時要求旅館應該設置專門的非吸煙住宿樓層或客房;機場、鐵路客運站、港口客運站。
條例第八條還規定,國家機關的會議室、餐廳以及共用的工作場所等室內公共活動區域禁止吸煙。
丁偉説,與1994年的政府規章相比,條例增加了控煙範圍,將多個公眾密切接觸、逗留時間長、代表城市文明形象的場所列入。
控煙場所是第一責任人
上海1994年出臺的控煙政府規章,只規定衛生行政部門一家負責控煙執法,這一模式運行10餘年,由於控煙面廣、衛生行政部門力量有限,效果不明顯。此次通過的條例,則在第十八條明確了多個監督執法主體,各自對口監督一部分場所。
比如,教育行政部門負責學校;文化綜合執法部門負責文化、體育、娛樂場所以及旅館;交通行政執法機構負責交通工具以及有關公共場所;食品藥品監督管理部門負責餐飲場所;公安部門負責網吧等上網服務場所;房屋行政部門負責物業管理區域內公共電梯;衛生行政部門負責醫療機構以及其他公共場所。
單位負責,就是督促場所履行控煙責任。丁偉説,吸煙者所處的場所即是控煙第一責任人,負有法定義務。據介紹,在條例實施前,上述近10個控煙執法主體部門已著手研究如何履職。
條例規定,上海市、區(縣)健康促進委員會應組織有關部門對控煙工作開展監測評估,並每年向社會公佈控煙工作情況。條例要求媒體和有關部門對控煙開展宣傳教育,還鼓勵志願者組織以及其他社會組織和個人參與控煙工作。
對於個人吸煙不聽勸阻的,可處以50到200元的罰款。禁止吸煙場所違反規定的,可處以警告、責令限期改正,如逾期不改可罰款2000到1萬元,情節嚴重的罰款1萬到3萬元。
將招募萬名“控煙衛士”
不少人感到,條例貫徹落實難度比較大。上海市健康促進委員會副主任李忠陽説,該委員會已走訪北京、香港學習控煙經驗,並請世界衛生組織提供了多個國家地區的控煙經驗。同時,還與即將合作控煙的部門開展協調聯絡。各類宣傳畫、公益廣告正在製作。上海還準備招募1萬名“控煙衛士”(志願者),設立控煙形象代言人。策劃在明年3月1日前一週開展“控煙宣傳周”活動;在條例開始實施後一週,開展集中專項執法。
一個細節,也透出控煙工作的繁難:按照條例第十二條規定,在禁止吸煙區域顯著醒目位置,應設立統一的禁煙標識和監管部門電話。標識和電話應在明年3月1日前到位。李忠陽説,由於監管部門眾多,與禁煙標識對應的電話以及監管網絡還需部署建立。一個電話,也將牽一髮動全身,實在不簡單。
據該市衛生部門統計,上海的市民整體吸煙率是30.2%,略低於全國35.8%的水平,但嚴格執行禁煙的新加坡,整體吸煙率只有12.6%,差距顯然很大。
“如果有人吸煙不聽勸阻,監管人員獲通知到來時,那人已經不吸或離開,怎麼辦?”對於媒體有關執法難度的假設問題,丁偉回答説,禁煙確實有“取證難”,因此不能迷信處罰,如果能夠有效勸阻,完全沒有必要罰款。
據介紹,復旦大學有關機構曾就控煙問題做調查,結果顯示,在有禁煙標識的地方或有人大膽勸阻,80%的人能夠做到不吸煙。(包蹇)
新探健康發展研究中心副主任吳宜群:
儘快制定國家控煙規劃(鏈結)
《上海市公共場所控制吸煙條例》,是2006年1月9日世界衛生組織《煙草控制框架公約》在我國生效後,第一個省級人大通過的公共場所控煙條例。
《條例》規定“公共場所的室內區域可以劃定吸煙區或者設置吸煙室”。需要注意的是,如果沒有有效的隔離,“非吸煙區”實際成為“吸二手煙區”,達不到全面保護的目的。因此,應該制定符合《公約》要求的全國性公共場所禁止吸煙的法律法規。2011年以前,“逐步實現室內工作和公共場所全面無煙的目標”,應當成為政府的目標。
目前,我國的控煙工作還沒有制定整體規劃。《公約》在我國生效將近4年,捲煙生産量沒有得到控制,反而增加。與捲煙産量上升相應的是相關疾病直線上升,因煙患病、死亡的人數也在直線上升。據估算,我國吸煙人數超過3億,遭受被動吸煙的人數可高達5.4億,其中15歲以下兒童有1.8億。無論直接吸煙者還是吸二手煙者,都可能導致肺癌及多種癌症、腦卒中、心血管病等多種疾病。如果目前的狀況不加改變,到本世紀中葉,累計將有1億中國人死於煙草相關的疾病,其中一半將在35歲至69歲之間死去。
當前,我國亟須完善和健全國家控煙履約機制,排除各種干擾和影響。作為一項系統工程,控煙工作應該發揮國家控煙履約機制的作用,著手制定國家煙草控制規劃和行動計劃,採取與《公約》適應的立法、行政、經濟、教育等多種手段綜合治理。(王君平整理)