面向西南開放戰略的雲南城鎮化機遇
雲南省住房和城鄉建設廳廳長 羅應光

    最近，國務院批准並出臺了《國務院關於支持雲南省加快建設面向西南開放重要橋頭堡的意見》，提出了雲南五個方面的發展戰略定位，明確了七個方面的主要任務和工作重點。《意見》是當前和今後一個時期指導雲南省經濟社會發展和擴大對外開放的綱領性文件，對於促進雲南經濟社會又好又快發展具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。雲南省委、省政府于2011年5月30日在瑞麗召開了加快建設面向西南開放重要橋頭堡的動員大會，提出了明確的要求。我們必須深入貫徹落實科學發展觀，緊緊抓住雲南橋頭堡建設的重大歷史機遇，加快推進雲南城鎮化進程，努力開創"十二五"時期雲南省城鎮化建設的新局面。

    雲南城鎮化建設成績顯著

    省委、省政府歷來高度重視城鎮化建設，圍繞"兩強一堡"的戰略目標，按照"做強大城市、做優中小城市、做特鄉鎮、做美農村"和"堅持規劃、突出特色、保證質量、注重節約"的要求，大力實施城鎮化戰略，堅持在構建區域發展新格局中加快推進城鎮化，在完善産業支撐中加快推進城鎮化，在不斷增強城鎮綜合承載能力中加快推進城鎮化，在統籌城鄉發展中加快推進城鎮化，以城市群和特色小鎮建設為重點，大力推進現代新昆明、區域中心城市建設，加快推進縣城和特色小鎮建設，全省城鄉面貌煥然一新。據第六次全國人口普查統計，到2010年底，全省城鎮化率達到35.2%，比2000年的23.36%上升了11.84個百分點，城鎮建成區面積2045平方公里，城鎮人口達到1554萬人，形成了1個特大城市、1個大城市、3個中等城市、14個小城市、106個縣城、1175個小城鎮組成的城鎮體系，初步形成了城鎮佈局更趨合理、區域更加協調、體系進一步完善、功能相互銜接的城鎮化發展格局。城市基礎設施配套水平大為提高，全省城鎮污水處理率和生活垃圾無害化處理率均達到70%以上，縣以上城市供水能力達到434.87萬噸/日，城市燃氣普及率達到61.65%。綠化覆蓋率和城市綠地率分別達到29.14%和24.68%。小城鎮規模不斷擴大，已從簡單的農副産品集散地逐步發展成為非農産業的重要載體，經濟職能日益突出，在縣域經濟發展中的地位明顯提高。

    但是，雲南的城鎮化進程是在人口眾多、環境敏感、耕地資源有限，城鄉二元結構突出、區域發展不平衡的特殊省情下推進的。由於歷史和社會、自然等諸多方面的原因，與構建大中小並舉、分佈合理、優勢互補、特色鮮明、協調發展的城鎮化體系這一目標相比，雲南省城鎮化建設還存在一些差距和不足，主要是：城鎮化水平偏低，相當於全國10年前的平均水平；城市數量少，只有19個，而且結構不合理，昆明首位度太高；城鎮發展佈局不平衡，東部多西部少；城鎮特色不夠突出，功能不夠合理，千城一面、重復建設問題依然存在；基礎設施比較薄弱，縣市級投入不足；工業化落後於城鎮化要求，産業支撐乏力；城市的人口集聚效應不夠強，農民工流動就業佔比大等等。

    正確認識加快推進雲南城鎮化進程的重大機遇

    能否順利推進城鎮化建設，有效破解城鄉二元結構，構建以工促農、以城帶鄉，城鄉一體化發展的新格局，在城鎮化建設中真正落實科學發展觀，解放思想、創新模式，加快構建佈局合理、功能完善、特色鮮明的城鎮發展體系，健全和完善以城帶鄉的政策體系和體制機制，走出一條符合雲南實際的特色城鎮化道路，已是雲南省科學發展需要破解的重大課題。

    當前和今後一個時期，雲南省城鎮化建設面臨難得的發展機遇：一是雲南省正處在城鎮化加速期，這一趨勢必須好好把握。按照世界範圍內城市化的統計，一個區域當其城市化率達到30%後，城鎮化水平將開始加速，現在雲南省城鎮化率為36%，正是加速期的前半期。二是雲南省人均GDP已經突破2000美元，是城鄉關係快速變化的時期，如果主動建設得當，城鄉一體化快速融合的目標將加速實現。三是隨著橋頭堡建設納入國家發展戰略，雲南省的綜合交通系統將獲得極大的發展，雲南也將從對開放的末梢一躍變為前沿，雲南省各種資源的優勢將加快轉化為經濟發展的優勢，內外合力將進一步加快國際國內各種資源在雲南省的集聚和流通，從而為全省的城鎮化建設提供強大動力。四是中央繼續實施西部大開發戰略，將進一步在扶持政策、資金投入和項目傾斜等方面加大對雲南支持的力度，這將為我們主動推進人口、産業和其他要素集聚，優化城鎮結構、擴大城鎮規模，提供政策、資金和項目保障。

    突出特色，加快推進雲南城鎮化進程

    目前，雲南省已進入城鎮化進程快速發展、城市空間結構急劇變化的關鍵時期。必須緊緊抓住雲南橋頭堡建設的重大歷史機遇，積極穩妥地實施城鎮化戰略，統籌城鄉區域協調發展，完善城鎮佈局和形態，優化城鄉結構，著力推進"六個層次"城鎮體系建設，健全和完善以城帶鄉的政策體系和體制機制，加快推進雲南城鎮化進程，力爭到2015年全省城鎮化水平達到45％左右，儘快形成以城帶鄉、輻射區域的發展局面。

    一是突出"特色"和"協調"。特色是城鎮品質和魅力所在，也是雲南城鎮化建設的根本著力點。山區、民族、邊疆和欠發達是雲南省的根本省情，決定了雲南省在推進城鎮化進程中一定要依託自然、歷史和人文資源富集的優勢，在城鎮佈局、結構、功能定位、規劃中既要符合城鎮化的一般規律，又要充分體現、發揮雲南的比較優勢，探索出一條具有雲南特色的城鎮化道路。在推進城鎮化建設中要始終注重協調，既要大中小城市和特色小鎮並舉，做強大城市、做優中小城市、做特鄉鎮、做美鄉村，又要在區域空間上佈局合理，做到圈、帶、點之間優勢互補、協調發展。要協調好利益關係，健全完善管理和保障制度，在制度設計上充分尊重農民進城和留城的選擇，保護其應得利益，積極推進戶籍、教育、醫療、社保和住房等方面的制度創新，促進基本公共服務均等化，構建城鎮管理長效機制。要協調好城鎮建設與生態環境的關係，堅持把生態立省、環境優先的原則堅決地貫穿到城鎮規劃、建設的各個環節，提高資源利用效率，強化土地、水、能源、交通和環境等要素保障，加強城鎮基礎設施建設。提高綜合承載能力，建設生態城市。

    二是強化城鄉規劃的龍頭作用。強化城鄉規劃管理，按照科學確定城鎮定位、合理安排功能佈局、統籌配置公共設施、突出區域發展特色的總要求，科學編制和實施好全省城鎮發展總體規劃，鼓勵支持各地相關部門結合自身條件、發展環境以及區域經濟發展趨勢科學編制和實施區域城鎮發展規劃，以規劃不斷提升城市品質，提高城鎮綜合承載能力。按照統籌城鄉、合理佈局、完善功能、集約土地、長遠規劃、分步實施的要求，加快村莊規劃編制步伐，充分發揮村莊規劃在優化村莊空間佈局、引導農村新民居建設、改善農村人居環境、統籌配置基礎設施和公共服務設施、保護歷史文化遺産等方面的重要作用。爭取到2012年，實現每個縣（市、區）都有縣域村鎮體系規劃和縣域村莊整治布點規劃、鄉鎮有總體規劃、小城鎮有近期建設規劃、行政村有總體規劃、自然村有建設規劃的目標，確保村鎮按規劃建設。

    三是優化區域發展佈局。城鎮作為省域經濟社會發展的核心載體，是建設面向西南開放重要橋頭堡的重要空間載體。站在國家戰略的大背景下，要按照建設我國面向西南開放重要橋頭堡的總要求，重新調整雲南發展空間的戰略佈局，完善省域城鎮網絡大系統，依託重點城市和內外通道，佈局與對外和對內經濟聯絡相適應的相關服務和設施，發揮城鎮集聚效應、區位優勢，跨境區域內外聯動，均衡發展，對等建設，以內帶外，以外促內，構架與橋頭堡戰略要求相適應的省域城鄉空間格局，實現全省城鎮經濟社會高質、快速發展。

    四是注重保護耕地和壩區。雲南壩區面積只佔全省國土總面積的6%，是我們的衣食之源。要認真貫徹落實省委、省政府加大保護耕地、保護壩子，調整完善城鄉建設發展思路的部署，堅持規劃引導和因地制宜，以轉變城鄉建設發展方式為主線，樹立山壩結合的城鎮化發展理念，建設具有地域、民族、歷史、文化和産業特色的山地、山水、田園城鎮，走"山水田園一幅畫、城鎮村落一體化"的雲南特色城鎮化道路。

    五是大力推進城市群建設。以滇中城市群為核心，滇西、滇東北、滇西南、滇西北、滇東南五大城市圈為支點，形成一個立足全省、面向東南亞、南亞國家和鄰近省區的梯級城市群落，是雲南城鎮化建設和城市佈局的重點。要按照推進形成主體功能區的要求，配合全省打造一批輻射力強的增長極和對內對外開放經濟走廊的整體發展規劃，打破行政區劃限制，優化城鎮化空間結構，加快全省城鎮體系規劃和重點城市群規劃及實施工作。落實省委關於完善生産力佈局的要求，堅持城鎮規劃建設與區域優勢産業形成相互配套、促進，突出經濟結構調整在城市群規劃建設中的主線地位，加速傳統城市的改造和轉型，對條件具備的地區積極規劃建設城市群、城鎮帶和組團型城市，加快打造都市經濟圈，提升城市競爭力，擴大城市群、城鎮帶和中心城市的輻射範圍，強化滇中城市群建設，加快發展滇西城市群，積極培育滇東南、滇西南、滇東北、滇西北城市群，加速城市現代化的步伐。

    六是加快特色小鎮建設。小城鎮是統籌城鄉發展的關鍵，也是社會主義新農村建設的基本方向。在雲南省這樣農業人口多、産業基礎薄弱、交通條件比較落後的區域，打造現代化的城市群、帶，破解城鄉二元結構，推進城鄉一體化建設，沒有小城鎮這個重要的橋梁和關節點，是不可能實現的。2005年以來，雲南省圍繞"突出特色、加快發展"這一主題，大力發展特色經濟，積極推進全省特色旅遊小鎮建設取得了明顯成效，特色工業小鎮、農業小鎮、口岸小鎮等已經成為省內區域發展的新增長點。下一步要繼續堅持政府引導、市場運作，發揮優勢、突出特色，統籌城鄉、群眾受益的方針，因地制宜、分類建設一批特色旅遊小鎮、工業小鎮、商貿小鎮、現代農業小鎮、邊境口岸小鎮和生態園林小鎮，靈活運用土地、資源、人口、産業政策，促進小城鎮穩步發展。

    七是推進城鎮産業升級。作為國民經濟的主要載體和經濟增長點，雲南城鎮要充分發揮帶動周邊經濟發展的重要作用，就要堅定不移地推進"以工促城"的城鎮化發展戰略，因地制宜，依託本地特色産業，形成生産要素聚集，充分發揮集聚效應。要堅持以大帶小的原則，在深刻認識城鎮輻射作用的基礎上，積極發揮大城市以及城鎮群對整個國民經濟社會發展的重要作用和小城鎮對地方經濟社會發展的重要作用。大城市周圍各縣要大力發展勞動密集型的特色農産品加工企業，為更多的農民進城就業提供機會。要以發展區域經濟為核心，抓好産業規劃，培育地方特色優勢産業，提升産業的競爭力。加大招商引資力度，大力發展資源加工型、勞動密集型和地方特色優勢産業，實現工業化、農業産業化與城鎮化互動發展。

    八是抓好配套改革。結合雲南省發展階段目標和實際情況，強化制度的頂層設計，探索建立和完善科學的城鎮化政策體系，在土地、戶籍、就業、教育、社會保障、醫療、保障性住房等方面充分考慮農民工進城的需要，注重在制度上探索推進土地適度規模經營和土地經營權流轉，放寬中小城市和小城鎮戶籍限制，注重保障農民身份置換後的土地、山林、宅基地、生育等權益，有序推進符合條件的農業轉移人口在城鎮落戶。