法律基礎、民意向背、程序正義：聚焦北京治污治堵三大基石
新華社北京９月４日電（記者 南辰）２日，北京市發佈《２０１３－２０１７年清潔空氣行動計劃重點任務分解的通知》，超過５０位“一把手”作為“牽頭單位責任人”對首都空氣質量負責。ＰＭ２．５將作為經濟社會發展約束性指標進入督查、考核辦法，並在審批建設項目、評優評先資格等方面實行“一票否決”。
這條消息令人喜憂參半。喜的是對於霧霾治理中央、地方政府部門高度重視，聯手出擊，將十八大報告提出的生態文明、美麗中國建設落在實處，將關係到民生健康的考核指標放在“一票否決”的重要位置，而從重考核ＧＤＰ指標到重考核細顆粒物指標的轉變，體現了科學發展觀的深入落實；憂的是在中國很多地方，在很多情況下，“一票否決”的考核方式往往會像在計劃生育、信訪等“重點領域”，誘發基層在具體執行時滋生“不管不顧”的衝動。因此，法律基礎、民意向背、程序正義是北京此次治污、治堵的三大基石，在清潔空氣行動計劃重點任務分解落實過程中要格外受到重視，絕不能因為“一票否決”的重壓被執行部門漠視或忽略。
限行繞不過的法律基礎
北京市提出，２０１３年底前研究完善並出臺小客車分區域、分時段限行相關政策，力爭２０１４年實施。北京市交通委委員容軍解釋説，目前採取的高峰時段區域限行交通管理措施，對於緩解交通擁堵和改善空氣質量起到了重要作用。下一步，將全面評估該措施的實施效果，研究完善和調整現行政策的具體措施。
然而不容否認，尾號限行這種行政強制手段的法律基礎一直存疑。公共政策最重要的是遵循法治的精神。對於北京已經實施的尾號限行和未來有可能實施的小客車分區域、分時段限行相關政策，有觀點認為可以找到的法律依據是《中華人民共和國道路交通安全法》的第三十九條和第四十條。但是一直沒有權威立法部門對道交法的相關條款有沒有如此大的“權力”進行解讀。
而對於強制限行是否有違物權法，法律界人士看法也不一。中國消費者協會律師團團長邱寶昌曾對記者表示：“物權法要求物盡其用，假如説一個産品價值１０年，單雙號或尾號限行導致物品的價值不值１０年，這實際上是資源的浪費，從經濟學角度講也不合理。”在一個法治社會中，公民對於全國性法律的理解是不是“誤讀”，究竟應當由誰作出最權威、具有法律效力的解釋，也需要先搞清楚。北京德潤律師事務所律師劉家輝曾經對記者表示，無疑應當是全國人大相關部門。
擁堵費躲不開的民意基礎
針對２日北京市發佈《２０１３－２０１７年清潔空氣行動計劃重點任務分解的通知》，北京市交通委３日表示，北京市在制定徵收擁堵費政策過程中，將充分論證必要性和預期成效，廣泛徵求社會各界的意見建議，形成完善的方案後適時出臺。
應當説，北京市交通委的表態符合民意期待。收不收擁堵費，收擁堵費還是排污費，怎麼收才能真正緩解擁堵、治理污染，都不是一個部門拍拍腦袋就能決定的。廣泛徵集民意，才能使政策推行獲得民意基礎。
從污染經濟學的角度客觀分析，對機動車等污染的治理包括政府直接控制污染，也包括政府間接控制污染，即通過激勵制度鼓勵潛在污染者不污染環境或者限制他們的污染，同時通過政府形成污染權市場。
倫敦等國際化大都市收擁堵費治堵、治污不假，但倫敦沒有採取行政強制手段限行，倫敦的公交供給能力也能比較好地滿足人們的出行需求。因此，利用擁堵費或排污費、提高中心城區停車費等市場化的治堵、治污手段與行政強制手段並用會存在較強的民意反感，這需要有關部門彎下腰，認真地傾聽民意，科學、民主地制定政策。
治堵、治污不能忽視的程序正義
在地方治堵、治污的過程中，還應高度重視程序正義的重要性。舉例來説，對一些涉及民生出行利益的焦點問題，政府應當盡可能遵循“有限政府”的原則，盡可能利用市場手段和社會管理創新解決問題，即使出發點是好的，也不宜大包大攬，拍腦袋決定一切、命令一切。可以利用聽證會等民主方式，但要注意應當不走過場地聽取民意，而不是走過場地預先設定一個結果。
此外，還應盡可能利用地方立法的形式推動治污、治堵進程，少用行政命令的方式。例如，北京市人大常委會此前透露，針對細顆粒物居高不下、大氣污染防治形勢嚴峻的情況，北京年內擬出臺大氣污染防治法規，通過立法採取更嚴格的大氣污染防治措施，特別是將大大提高排污行為的違法成本。這實際上反映了地方迫切需要根據實際情況，進行相對獨立的地方大氣污染防治立法，而地方科學立法、民主立法、開門立法的博弈過程，會使地方法規與全國性法律形成統一和銜接，可以盡可能地減少行政治堵的負面效應。
另外一個需要高度重視的程序正義是，地方治堵、治污一定要先更加嚴格地對公車使用作出規定，在將公車數量、使用壓縮到群眾滿意的背景下，再去引導私車和社會車輛。
綜合看，北京的治堵、治污政策絕不僅僅是地方政策，會被其他城市迅速效倣。正因為此，北京市有關部門在治堵、治污的過程中應格外注重政策制定的法律基礎、民意向背、程序正義，為其他城市作出表率。
