在全國城鄉特殊困難群眾救助工作經驗交流會議上的總結講話
民政部部長 李學舉
（二○○五年十一月十九日）

同志們：

    為期兩天的全國城鄉特殊困難群眾救助工作經驗交流會議，今天就要結束了。會議期間，良玉副總理同大家進行了座談，並作了重要講話，對做好城鄉特殊困難群眾救助工作，具有重要的指導作用。治邦同志作了工作報告，對做好城鄉特殊困難群眾救助工作，具有重要實踐作用。會議廣泛交流了社會救助工作的經驗，對做好城鄉特殊困難群眾救助工作，具有重要的借鑒作用。這次會議是繼去年青島會議後召開的又一次推進建立社會救助體系的重要會議。如果説青島會議起到了推進救助體系建設的作用，這次會議上，國務院領導的要求，交流的工作經驗，展示的工作成果，進行的工作部署，將會起到加快推進的作用。兩年兩次會議一個主題，説明了社會救助體系建設工作在民政工作全局中的地位。下面，我就貫徹落實這次會議精神，重點圍繞注重薄弱，解決問題，講點具體意見。

    這次會議，我們全面總結分析了社會救助體系建設的現狀，對取得的成績和實效，應予充分的肯定，但在看到成果和成績的同時，必須清醒認識到不足和薄弱。解決存在的問題，這是推進社會救助體系建設的重要方面。現在我們面前的任務，就是要一手抓成果的鞏固和擴展，一手抓薄弱環節和存在問題的解決。兩方面工作相輔相承，特別是存在的薄弱環節，往往又是推進工作的關鍵，存在的問題，又往往是解決困難群眾實際問題的關鍵。社會救助體系建設，是系統的結構工程，包括內容結構、制度結構、體制結構、機制結構等。內容，主要指對困難群眾的救助方面；制度，主要指救助工作的制度建設；體制，主要指救助工作的領導管理體制；機制，主要指救助工作的運行機制。只有這些結構渾然一體，互相支撐，配套成龍，才構成一個完整的社會救助體系。

    1、關於建立農村最低生活保障制度問題

    分析社會救助體系建設的現狀，如果從城鄉比較，我認為，農村比較薄弱。目前，隨著經濟和社會的發展，已到了城市支援農村，工業反哺農業的時期，從社會救助的角度，應加大對農村困難群眾救助工作的力度。多年來，民政部門社會救濟工作，重點始終在農村。近些年，隨著城市困難群眾問題的出現，國務院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，可以説一項制度，就把對城市困難群眾的救助工作帶動起來了。但在農村，還沒有一項治本的制度，重點是救災救濟，總體實行的是定期定量和臨時救濟。目前，農村每年有約7000萬以上災民，有7600多萬絕對貧困和低收入人口需要救助。加強對農村困難群眾救助工作的研究，已成為社會救助體系建設的重要任務。《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》指出，“有條件的地方要積極探索建立農村最低生活保障制度。”我理解，所説的有條件，主要是指財政的支付能力。從已經建立農村低保制度的地方看，財政狀況是重要的因素，也不是絕對的，有許多地方，財力並不是十分雄厚，但也建立起了農村低保制度，説明關鍵是財政支出結構的調整和財政支出的傾斜重點。所説積極探索，我理解，不要消極等待，要積極推進。分析我國建立農村低保制度的現狀，在許多地方，已基本具備了條件，到了積極推進的時候。這也是社會的呼聲、救助工作的需要。另外，現在對特殊困難群眾實行的定期定量救濟，雖不是低保制度，但也具備低保的性質，説明積極推進也有了一定工作基礎。對是否建立，不做強行規定，各地從實際出發，由政府決定，但民政部門的工作要到位。當前，對農村的救助工作，仍説兩句話，一句是有條件的地方，積極探索建立低保制度。已建立低保制度的，要不斷鞏固完善，建立完善地方低保法規。尚未建立的，要積極探索，條件成熟了，加快建立步伐。建立低保制度，起始階段，補助標準不宜過高，堅持低標準、廣覆蓋。另一句是尚不具備建立農村低保制度條件的地方，對特殊困難群眾要實行定期定量和臨時救濟相結合，切實保障困難群眾的基本生活，積極做好向農村低保制度過渡準備。

    2、關於災民救濟問題

    自然災害的應急救濟工作，近幾年已有了成形的並被實踐證明有效的制度。各級領導都十分重視，民政部門工作也到位，效果十分明顯。當前的主要問題是災後重建和災民生活安排問題。雖説注意了，但重視不夠，力度不夠。解決這個問題，關鍵是資金投入，重點是提高倒塌房屋和救災口糧的救濟標準。救濟標準偏低是造成災民生活困難的重要原因。目前，一些地方已在中央補助的基礎上，配套了一些救濟資金，提高了救濟標準，緩解了災民建房、買糧的困難。當然，解決災民生活安排問題，政府不可能，也沒有條件全部包下來，還要依靠自力更生和群眾互助。但從政府的責任來講，對一些沒有自救能力的，還要切實幫助災民度過難關。關於救濟標準，民政部正與財政部調研、協商，爭取這個問題有個理想的效果。各地也要切實擔起責任，不能單靠中央財政的補助，也要加大地方財政投入的力度。民政部門要主動反映情況，爭取政府加大支持力度。

    3、關於城市低保的標準問題

    《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》指出：“在經濟發展基礎上，逐步提高最低生活保障和最低工資標準。”對城市低保標準，包括最低生活保障標準和補差金額。最低生活保障標準，個別地方，確實偏低，補差金額，大多地方偏低。當然，保障標準和補差金額相聯絡，提高保障標準，可以帶動補差金額提高。但在保障標準不提高的情況下，也可以適當提高一下補差金額，特別是逢年過節，都可適當增加一些。現在，總體上研究這個問題，已到了時候，也有了機遇。一是中央有要求，二是明年元月公務員工資制度改革。國務院領導已明確要求在公務員工資制度改革時，一定要照顧到相關人群。涉及到民政工作的是優撫對象和低保對象。各地一定要借此機會，認真研究、測算，適時提出意見，做好困難群眾呼聲代言人，維護好困難群眾的基本生活權益。低保制度實施，要起保障最低生活和激勵自立就業兩方面作用。因此，低保標準也不能過高，對低保對象也要根據不同情況，做好分類施助。城市低保制度實施已多年，各地都有些成功做法，要注意互相借鑒，總結推廣。

    4、關於特殊困難群體救助問題

    這裡講的特殊困難群體，指 “五保”對象、孤兒和流浪乞討未成年人。目前，我國共有“五保”對象570萬人左右，孤兒57萬左右，每年約有15萬未成年人流浪乞討。這三部分人是困難群體中的弱勢，是最需要幫助的。保障他們的生活，是政府的責任。“五保”對象的供養，現在基本上採取的是集中和分散供養的形式，主要問題是供養標準偏低，居住條件偏差，有病就醫困難。也還存在應保未保和未按標施保問題。據統計，現在還有40％多的“五保”對象沒有納入供養。對這些符合條件的、應保未保的對象，各地要在摸清情況的基礎上，儘快實現供養。對“五保”對象的供養形式，仍要採取集中供養與分散供養的多種形式，要很好借鑒湖北“福星工程”和廣西“五保村”的經驗。但不管何種形式，都要解決居住問題，各地要搞好調查，做出計劃，分期、限期解決。對供養經費，一些地方定的標準很低，不能保障“五保”對象的生活，要適當提高。對供養經費不落實，或有標準、有預算，但不能及時撥付或不能全額撥付的，要採取措施，堅決糾正。剋扣這些無依無靠孤老生活費用，要受到良心譴責。“五保”對象的醫療問題，是個大事，也是個難事，但要下決心解決。首先要全部進入新型農村合作醫療，還有困難者，可納入醫療救助範圍，這也是醫療救助的重點。不管有任何困難，都不能讓這些孤寡老人有病得不到醫治。

    最近，錦濤總書記和良玉副總理對孤兒救助問題有明確批示，錦濤總書記批示：“孤兒是社會上最弱小、最困難的群體，應區別情況，完善救助制度，使他們都能健康成長。”良玉副總理批示：“請民政部商有關部門，健全完善孤兒救助制度體系，採取綜合有效措施，使孤兒得到切實救助和健康成長。把錦濤同志的批示要求落實好。”我們要認真學習，全面落實。現正由立國副部長牽頭，已著手研究落實問題。對孤兒養育要採取多種形式，目前的形式主要有集中養育，另有領養、代養、寄養，輔之以跨國收養，其中代養、寄養也是集中養育形式的延伸。這也是讓這些孩子享受家庭教育、溫暖，對其健康成長十分有益。現在問題是國內領養、代養、寄養的工作滯後，要在政策法規、程序手續上深入研究，制定出有利於孩子成長的制度。對孤兒的供養，主要是供養經費標準偏低。有的對孤兒院的孩子也按最低生活標準確定，是非常不科學、不合理的。各地的標準也不一樣。這個問題，民政部正在研究，對這些孩子，全國應有統一的標準要求，他們的養育經費標準，應以保證其健康成長為前提，不能因經濟條件好壞出現差別，當然，條件好的地方，標準高一些更好，但全國要有統一的最低標準要求。財政再緊張，也不能苦了這些無依無靠的孩子。對孤兒院的管理，應看成是特殊的幼兒園、託兒所，因為對像是一群沒有親人的孩子。孤兒院的管理，要突出孩子的養育。在養育上，應有特殊的方式、方法。此項工作，民政部已委託中國兒童收養中心做好培訓、指導工作。孤兒院的建設，現在是差別太大，好的、差的，有天壤之別。我們要下決心，爭取政府投入，福利彩票資助，在“十一五”期間，努力將孤兒院的基礎設施搞好。“明天計劃”基本告一段落後，福利彩票公益金要將重點投入到孤兒院建設上。我們所做的一切，都是圍繞著“一切為了孩子，為了孩子的一切”，其核心是保障孩子的健康成長。

    收容遣送改為救助管理後，出現的一個突出問題，是未成年人流浪乞討問題，這是流浪乞討人群中的特殊群體。教育管理不好將造成社會的後患，也不利於這些未成年人的健康成長。國務院非常重視，已開過幾次會議進行協調。當然，解決這個問題，不是民政部門一家可以完成的。我們的責任是實施臨時救助。但這點，是遠遠滿足不了對未成年人流浪乞討管理教育。一些地方已開始進行了有益探索，也有一些好的辦法，希望各地認真實踐，多積累一些有益未成年人流浪乞討管理教育的有效措施。現民政部初步考慮，建立一些未成年人流浪保護中心，正與有關部門協商，爭取“十一五”期間立項建設。

    5、關於城鄉醫療救助問題

    城鄉醫療救助是緩解城鄉特殊困難群眾就醫看病難的重要舉措。農村醫療救助，已在縣級鋪開，城市醫療救助正在試點。中央從彩票公益金中撥付6個億，補助各地醫療救助。民政部門承擔此項任務時間不長，雖然有些實踐，但經驗不足，研究欠缺，還屬一個新生工作。農村的醫療救助，首先要做好與新型農村合作醫療制度的銜接，一定讓特困家庭進入制度，同時，也要研究解決在這個新型合作醫療制度實施中，遇到的問題。還要研究實施大病救助的範圍、補助標準、程序手續等一系列問題。城市醫療救助的試點城市，要在實踐的基礎上，做好經驗積累，民政部門要及時總結，為全面實施奠定基礎。現在的突出問題，還是醫療救助資金問題，要爭取從上到下增加醫療救助的資金投入。總之，積極探索，加強研究，規範救助，形成制度，實際實效是當前和今後醫療救助工作的任務，要努力走出一條適合國情的醫療救助道路。

    6、關於當前的災後救濟問題

    今年，不論是災害程度、受災面積、房屋倒塌、死亡人數，還是直接經濟損失，都屬災害較重年份。最近，從不同渠道反映出災民的生活困難。國務院領導非常重視，多次做出批示，要求民政部認真做好工作。家寶總理批示：“快到冬季了，災區群眾存在不同程度困難。救災的責任主要在地方政府，但民政部門要注意了解情況，對各地救災工作進行檢查、監督、指導和幫助，對困難地區還要給予一定的經費和物資支持。”良玉副總理批示：“現在‘立冬’已過，天氣轉冷，請務必要求各級民政部門要深入實際，對城市低保戶、農村貧困戶和受災戶的生活情況進行一次檢查，切實關心和努力解決好困難群眾的安全過冬問題。”我們要按照國務院領導批示精神認真做好工作。當前主要任務是災後的房屋重建和災民的生活安排。災後重建工作，因已入冬，絕大多數地方不能施工，但要千方百計，採取措施，不管有任何困難，都要讓災民有個安棲之地，保證不受凍。災民的生活，重點要做好冬令工作，保證災民有飯吃。目前，民政部正與財政部協商冬令救濟款，爭取儘快下撥，各地也要加大投入，保證災民安全過冬救助有足夠資金。各地民政部門要組織人員，深入災區和困難家庭，進行深入檢查，了解情況，發現問題，及時解決，做到底數清楚，救助及時有效。另外，元旦、春節又要來臨，各地也可動員社會力量，借中華慈善大會東風，搞好社會捐助，保證災民的基本生活。

    7、關於城市低保基層工作經費問題

    民政部門的許多工作，有任務、缺人員、少經費，是個老問題。光接任務，不要手段，也是大家意見較多的問題。比如，城市低保制度實施後，效果奇好，多方讚譽。但沒有人想到過低保制度實施後，給基層民政工作帶來的困難。現在從低保對象的申請呈報、收入核算，到確定補助金額、公開公示、補助資金的發放等工作都交給了城市社區，社區居委會默默承擔著這份工作。這份工作是政府職能內的事情。社區居委會可以承擔，但必須費隨事轉，要給予一定的工作經費。對這個問題，上下都要加強研究，民政部要主動與財政部協商，明確提出這個問題，研究解決辦法。各地也要積極反映，提出建議，爭取政府在列支低保資金中，對工作經費有個説法。要上下努力，爭取有個解決辦法。

    同志們，這次會議是以總結經驗、交流情況為主，會議展現的工作成果，交流的經驗，數量之多，形式之多，都是少見的。會議之所以採取這樣的方法，一是各地在長期社會救助工作實踐中，探索積累經驗十分豐富。二是社會救助工作的成果十分顯著。將工作經驗總結出來，工作成果展現出來，既可以學習借鑒，也可以從中找出自己的差距。社會救助工作，特別是體系建設，雖然講了多年，但真正推進，是近幾年的事情。可以説，這些經驗是探索中的創造，對建立和完善社會救助體系有著十分重要的指導意義。這些經驗概括起來，是黨委政府的重視、主導；是制度的建立、執行；是資金的投入、支撐；是部門、社會的配合、參與；是群眾困難的緩解、解決。經驗是實在的，推廣也必須實在，這就要求要抓住這些核心環節，在這些關鍵點上下功夫、用力氣。這次會議展示的工作成果，説明社會救助體系建設，已經從點逐漸向面上擴展，已從臨時向制度轉變，已從單一向整體發展。這些工作成果來之不易，一定要鞏固好，並要在實踐中逐漸擴大成果，鞏固成果。對業已建起的制度，要堅決執行，不能紙上談兵。擴大成果，要在覆蓋面上擴展，不能滿足幾個典型單位。這次會議的主要精神，概括為一句話，就是加快推進城鄉困難群眾救助體系建設，其關鍵詞是加快推進。這是黨中央、國務院的要求，也是今後工作的重點。在城鄉困難群眾救助體系建設中，我們所做的一切，都是為了幫助困難群眾解困，這是工作的出發點和落腳點。通過我們的工作，需要幫助的困難群眾得到了救助，這是我們工作的成效，檢驗我們工作的標準。這次會議之後，明天將召開中華慈善大會，這兩個會議是相互聯絡的，救助工作會議是政府利用行政力量推進社會救助工作，中華慈善大會是動員社會力量參與社會救助工作。只要把這兩種力量運用好，我國的社會救助工作一定能在現有基礎上，有新的進步、新的發展。