三、專項政策設置比較

    本節以至本文的政策比較是以專項，而不是以地區來組織[3][3]。這一來是由於這種安排似乎更有利比較，二來也由於我們相信可以經嚴謹合理的方法，素篩選和隔離掉國家地區間的差異，得出政策本身設置的合理性、效用和所需成功條件或失敗因素。如果對某特定國家或地區的整體政策感興趣，除了可以參考引述的文獻及其他眾多的相關出版，大家亦可以參考我們較後會完成的部分國家的整體住房政策分析。

    3.1總體房屋政策

    如前所述，當尼遜提出的三種政府在房屋政策中的角色：雛生型、社會型及全面責任型對分析房屋政策有相當的價值。大部分發展中國家都對低收入住戶的住房問題較為被動，如巴西、墨西哥、泰國、印度(獨立後的取態稍為積極，但基本相似)等國家是在未有巨大問題爆發前，大多是項目式的臨時措施，容易無疾而終，缺乏系統和有力的政策；或即使有相關的政策又缺乏執行力度。這可以視之為雛生型的房屋政策。

    至於英國、美國、與及大多西歐國家，也包括香港特區，由於是基於社會發展及社會公義而介入，屬於社會型的房屋政策。它們的有關資源與政策重點集中于低收入戶，一般由最低收入的20%至50%住戶不等。居民不論收入都享有居住在這些地區不單是存在於憲法的權利，而是有具體的法律條例闡述和保障，並有相應的行政部門執行，及足夠的經費支持。至於中等及高收入戶的住房需要，政府交由市場供應，只作出宏觀的調控。從市場與政府關係的角度，前兩類基本上是把政府作為市場補漏者的角色。

    第三類是荷蘭、德國、瑞典[4][4]以及新加坡等對住房市場的全方位介入和控制的國家，他們是全面責任型住房政策的表表者。以荷蘭為例，她是有意識要全面介入住房市場。荷蘭的住房政策的出發點是要建立一個既保障低收入戶的居住權利，又令他們不致被社會排斥，集中在某些被歧視的地區。政策的具體設置就是通過較全面的津貼面，令不同收入的住戶可以同時處於同一社區。而新加坡有計劃的通過龐大的公屋建造及租售計劃，與及要求儲蓄三至四成工資的強制式公積金計劃，令超過八成的新加坡人成為業主。

    3.2資助對象及方式的針對性(subsidy targeting)

    由整體住房政策的方向，我們已經大致可以看到各國對住房資助的對象的選擇的方式。對於荷蘭等(住房)全面責任型政府，資助對象的選取並不構成問題，因為他們的目標是令不論貧富都可以也願意入住同類住宅，所以住宅的租金水平很低，質素也非常好。對於採取社會型及雛生型住房政策的國家，都面臨篩選真正需要幫助的對象，與及確保資助真正達致效用的問題。前者由於長時間的經驗積累，與及一般其住房政策是整體社會福利制度的一部分，也可以借助相當完善的稅收制度，減低篩選的成本。當然有關行政機構的執行能力，信息的透明度等，也是令社會型住房政策的國家的資助較能到達低收入戶身上。 相對而言，在大部分的發展中國家，採取項目式的住房政策，或者是因應一次大規模的貧民區遷拆，或者是在缺乏足夠的規管措施和執行能力下，以資助私人建築商提供低成本住房的方式，往往都是在低收入戶將新屋賣予中産人士，或者建成的房屋定價是低收入戶無法負擔，最終又落入較高收入的一群，無法提高低收入戶的居住水平。這些經驗在印度、巴西、墨西哥等國家都已變成常識，這也是一些世界組織八十年代開始鼓吹自助式提升住屋的政策的原因之一。但我們值得較詳細介紹泰國和馬來西亞成功的建房但失敗的分房經驗。

    泰國在1980年起採取一些大力發展私營市場力量的政策。政府的一些直接建房計劃(1992年，建成二萬個出租單位；之前在1984年已停止大規模的低收入戶公共房屋)是用於貧民區的清拆戶，但大部分的租住權都被變賣，住戶則搬到其他貧民區。原因包括地點交通不便，不近上班地點，離開原來提供很多生活方便的社區網絡等，當然可以得到一筆現金也是理由之一。政府轉而主力依靠私人市場提供房屋，包括目標住客為低收入戶的低成本住房。每年落成的新住宅單位中，私人發展商的單位由1980年的34%上升至2000年的74%。其餘大部分是改善原來貧民區和政府提供土地與配套服務的合法自建房屋，與及非法的貧民區房屋；後者比例由1980年的20%下降至2000年的3%。政府建房屋長期維持在7%以下。政府吸引私人發展商的方法是通過政府的住房銀房(Government Housing Bank)提供極低利息的樓宅按揭服務(也通過競爭使私人銀行也提供類似服務)，令收入較低的住戶也有購買房屋的能力。因此私人地産發展商也因應這些“有效需求”而建造更多的低成本(較細面積、較簡陋)的住房，以吸納這個新購買力。整個構思十分理想化，但實際碰上的情況是私人發展商的供應根本連中等收入人士的需求不足，他們寧願屯積居奇，令樓價飛漲來牟利。於是低按揭利息的“受益者”是中等收入戶而非目標的低收入戶，或者可以説他們的購買潛力更令發展商垂涎，而他們也不幸地成了房地産市場泡沬化的受害者。

    馬來西亞的經驗很類似，但她政府自己建造的房屋佔總量的接近一半。即使引入私人發展商時，馬來西亞也採取計劃生産模式，分配私人發展商必須在總建成房屋中，有某個比例的低成本住房(每單位RM$12,500以下)，令低收入戶可以負擔。政府提供的誘因包括提供低息貸款予發展商，也資助研究低成本房屋的建造等。因此在1996至2000年馬來西亞的第七個五年計劃中，政府與私人發展商的房屋建設是各佔一半，包括低成本房屋也是如此比例。實際上這五年來，雙方的建造比例果然做到五五，但卻是同時只建成低成本房屋目標的約50%，而雙方為中高收入戶而建造的房屋同時超産近半。泰馬兩國的經驗都不是兩國獨有，而是很多發展中國家都碰到的經驗。他們共有的經驗也包括有很完善的篩選資助對象，但執行上卻千差萬別；政府自己的低收入房屋發展碰上在土地使用、城市規劃、配套設施及服務等方面諸多的關卡和阻礙。根據私人發展商往往比政府有關建造部門，更容易通過這些政府的官僚設置，更容易龔斷市場，我們可以推測部門利益可能扮演相當重要角色。

    3.3房屋建造及提供：方式與管理主體

    各國政府直接建造公屋計劃的失敗原因一般來自四個來源：1.政策定位；2. 建造過程的成本、質量及數量的監控機制；3. 居住整體水平，包括居所本身、以至到工作地點的交通時間、公共交通網絡、配套的社會服務設施，如學校、醫院等；及4. 分配機制。

    政策定位失當指的是沒有針對低收入戶的負擔能力，如在發展中國家偏重售房，而非出租公房，而無視于當地即使是低成本的房屋對低收入戶仍是可望不可及的奢侈品。這種定位在一開始即會被建造商利用作打開中等收入戶的大門。要監察建築施工過程的成本控制、質量保證等，需要十分有效的技術官僚，與及具約束力的法律制度配合，否則建屋數量太低、質素不合規格、成本失控等問題，必然會經常出現。但除了建築規管的完善外，限制建築商不可兼營發展商的角色，可以一定程度上減低不能完成任務，反而得到牟利機會的畸型誘因。同樣的條件在分配機制的完善上也必須體現，但分配機制因為基本上沒有技術的內容，引入標準透明化、受益者透明化的機制可以相當程度上改善問題。至於如何令接受政府公共房屋不致令低收入戶需要犧牲整個生活網絡，則是土地和市政服務及設施的規劃的配合。各部門的利益不一致必須能夠得到解決。

    管理的主體的改變有時可以令公共房屋脫離過份糾纏的官僚制度。在政府、市場外還有社區及非營利組織。大部分發展中國家如巴西、印度等國近年的趨勢都是將提供者的角色和管理的主權交到低收入戶、社區居民團體或者非營利組織手上。這些非營利組織一方面較政府部門有效率，另一方面能夠集結一定專業技術和管理知識，又容許居民作出近距離的監督和參與，可以較好的運作政府資助，切實的改善低收入戶的居住情況。其實看回英國、荷蘭、德國、瑞典，以至日本等公共住房建造及管理體系較為成熟的國家，專門的住房非營利組織都扮演主要角色。

    現代世界含低收入住居民戶在內的整體住房標準較高的例子是美國，該國的住屋標準一直很嚴謹(其中一個重要目的是規管使用租金津貼的私人出租房)屬於欠佳的住房只有不足2%。他們採取的做法很簡單，即是由政府提出嚴格的住房標準，並嚴厲執行。但這種做法需要很高的執行能力和一個比較穩定的規管對象，較適合已過人口增長的高峰期，住房短缺問題基本解決，經濟水平較高的國家。但在這些國家雖然人口增長壓力不高，家庭結構卻持續核心化、房地産市場升溫、房屋老化需要更替比率較高，與及建築和住宅規章較嚴謹等，也正加劇適合低收入戶的承擔能力的住房不足的問題。

    3.4財政及融資(finance)：政府、市場及社區

    政府的住房資源可以來自市民的專項住房儲蓄，如智利、新加坡，以至我國的住房公積金等；這是政府獲得介入住房市場的資源，最快捷方便，也最可能滿足介入住房這種高價值的市場要求的鉅額資金的途徑。但我們也應該注意到大部分英美和大部分西歐國家以至加拿大、澳紐在他們早期經濟水平並不特別高時，也毋須開發這些籌資途徑。

    至於不動用直接資助，政府可以如美國、泰國等地區，直接提供低息貸款予低收入戶、予地産建設商，或者提供再保險服務、開設樓宇按揭債券市場等。

    四、對我國房屋政策的啟示

    4.1 政策目標

    我國面臨的低收入住房問題，與及説是具體建造、融資、分配等問題，不如説先是一個政策目標、定位不清晰的問題 – 雖然明顯各國低收入住房的政策的起因，在我國都屬於比較突出。

    先説似乎遙遠的公共衛生和公共形象考慮。污水處理、食水供應、以至固體廢物處理目前都是威脅我國眾多城市的公共衛生問題，非典問題更令問題究竟是否可以拖延，影響力能有多大多遠增添不少不確定因素。至於人口增長，雖然我國的城市化策略是儘量控制城鄉有序流動，以發展新城市來吸納流動人口，但各主要大城市的外來人口仍是不斷迅速上升。由於牽涉到經濟發展的策略，以目前的政策趨勢，是不會也不能減緩這個增長。與此同時，經濟改革和市場經濟的運作，以至社會保障制度尚待完善的情況下，貧窮問題會伴隨失業、低收入等問題而日趨嚴重。城市貧困戶加上外來人口中佔主流的低收入者的住房需要，肯定不會是自由市場能夠解決的。眾多的原因共同指向的是制定明確和有效的低收入住房政策的訴求。先定位政策的重要性、角色，才可以談到法律的地位、資源的投入和運用的方式等。

    4.2 吸取那些經驗?

    只要粗略的觀察國際上低收入住房政策發展，就可以發現兩個重要特點。一是發展中國家與已發展國家首先存在的是政策差異，執行方式和組織管理的模式等一定程度上是政策選擇的産物。二是已發展國家現時的政策是近半個世紀發展下來的産物，其市場化、政府減少管制是在一個很高的政府介入的水平下，速度有限的情況下發生的，而在減少公共開支政府介入的條件下，其最重要目標也是維持對低收入戶的居住水平的承諾 – 譬如這些公共資助和介入的減少是在整個低收入群的收入已經在絕對水平上達致可以接受的水平。我們選擇吸取經驗時，必須把它們放在一個政策環境，放在一個社會經濟文化的條件下才會是恰當的。

    4.3管自己失敗就去管別人：政府失敗 VS 市場失敗

    從多個發展中國家的低收入住房的失敗經驗中，很容易得出政府失敗(government failures)的結論，但政府失敗，不代表市場就勝利。住房市場，尤其是低收入人群的住房市場的市場失敗(market failures)因素比起政府失敗只有更為嚴重。我們也要問管公務員難還是管市場難?(未完稿)

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