國務院關於進一步加強
防沙治沙工作的決定
國發〔2005〕29 號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
防沙治沙，事關國家生態安全，事關中華民族生存與發展，事關全面建設小康社會進程。為深入貫徹《中華人民共和國防沙治沙法》，認真落實《全國防沙治沙規劃》,進一步加強防沙治沙工作，推動沙區社會走上生産發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，特作出如下決定。
一、充分認識防沙治沙工作的重要性和緊迫性
1.我國防沙治沙取得巨大成就。黨中央、國務院歷來高度重視防沙治沙工作，特別是進入新世紀以來，採取了更加有力的措施，我國防沙治沙工作取得了顯著成效。全國沙化土地面積開始出現凈減少，由上世紀末年均擴展3436平方公里轉變為現在年均縮減1283平方公里，沙區生態建設狀況已從治理小于破壞進入了治理與破壞相持的階段，有效地改善了農牧業生産條件，推進了農村經濟結構調整和生産方式轉變，促進了民族團結和邊疆穩定，為經濟社會可持續發展作出了重要貢獻。探索了一系列改善生態、發展沙區經濟的防沙治沙模式，初步形成了一套行之有效的防沙治沙工作機制，為推進我國防沙治沙事業快速健康發展奠定了基礎。
2.土地沙化形勢依然嚴峻。我國是世界上土地沙化危害最嚴重的國家之一。全國現有沙化土地174萬平方公里，佔國土面積的18.1％，主要分佈在少數民族地區和邊疆地區。因土地沙化每年造成的直接經濟損失高達500多億元，影響近4億人口的生産和生活。當前，沙區的濫樵採、濫開墾、濫放牧、水資源緊缺和不合理利用等問題較為嚴重，防沙治沙的任務非常艱巨。
3.搞好防沙治沙意義十分重大。防沙治沙是一項社會公益事業，既是保護耕地、提高土地質量的重要基礎，又是改善人民生産生活條件、促進沙區經濟社會可持續發展和農牧民增收的必然途徑；既是實施西部大開發戰略、東北地區等老工業基地振興戰略的迫切需要，又是增進民族團結、維護邊疆穩定、拓展中華民族生存和發展空間的戰略選擇；既是改善生態、保障生態安全的重大舉措，又是推進構建社會主義和諧社會的重要保障。各有關地區、有關部門要從實踐“三個代表”重要思想和落實科學發展觀的高度，充分認識防沙治沙工作的重要性，進一步增強緊迫感和責任感，深入貫徹《中華人民共和國防沙治沙法》，加強領導，真抓實幹，努力改善沙區生態狀況。
二、明確防沙治沙工作的指導思想、基本原則和奮鬥目標
4.指導思想。以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發展觀，按照預防為主、科學治理、合理利用的方針，遵循自然和經濟規律，實行全國動員、全民盡責、全社會參與，加大保護和建設力度，改善生態環境，在沙區建立和鞏固以林草植被為主體的國土生態安全體系，打好生態建設相持階段攻堅戰，促進農牧民增收和經濟社會協調發展，為構建社會主義和諧社會服務。
5.基本原則。我國防沙治沙工作要遵循以下基本原則：
——統籌規劃，突出重點，分類施策，分步實施，堅持區域防治與重點防治相結合；
——注意發揮生態系統自然修復功能，強化保護，因地制宜，綜合治理；
——保護和恢復植被與合理利用自然資源相結合；
——嚴格依法防治，依靠科技進步；
——改善生態環境與促進農牧民脫貧致富相結合；
——國家支持與地方自力更生相結合，政府組織與社會參與相結合，鼓勵單位、個人承包防治任務；
——依法保障防沙治沙者的合法權益。
6.奮鬥目標。採取綜合措施，全面保護和增加林草植被。力爭到2010年，重點治理地區生態狀況明顯改善；到2020年，全國一半以上可治理的沙化土地得到治理，沙區生態狀況明顯改善；到本世紀中葉，全國可治理的沙化土地基本得到治理。
三、認真搞好防沙治沙佈局和規劃
7.明確防沙治沙總體戰略。我國沙化土地主要分佈在西北、華北北部和東北西部地區，防治工作要因地制宜、分類施策。對於沙漠綠洲周圍，要營建防風固沙林帶、林網，保護現有天然荒漠植被和綠洲；對於半乾旱沙地類型區，在保護好現有林草植被基礎上，通過大力開展造林種草、小流域治理和生態移民等措施進行綜合治理，適度開發利用沙區資源；對於青藏高原高寒沙地類型區，要保護現有自然生態系統，採取以封育為主要方式的綜合措施恢復植被，嚴禁不合理的開發。另外，對於黃淮海平原半濕潤和南方濕潤沙地類型區，要積極開展造林種草，大力發展速生豐産用材林和經濟林，實行沙地治理與資源開發相結合。
8.認真編制並嚴格組織實施規劃。沙區縣級以上地方人民政府要負責組織編制本行政區域的防沙治沙規劃，明確逐步減少沙化土地的時限、步驟和措施。防沙治沙規劃要與生態建設規劃、土地利用總體規劃和水資源規劃相銜接，並納入同級國民經濟和社會發展規劃。全國防沙治沙規劃由國務院審批，省級防沙治沙規劃由國務院林業行政主管部門會同農業、水利、國土資源、環境保護等有關部門審批，市（地）、縣（市）級防沙治沙規劃分別由省、市（地）級人民政府審批。規劃經批准後，未經原批准機關同意，任何單位和個人不得擅自修改和調整。地方各級人民政府要認真做好規劃的組織實施工作，建立健全責任制，切實將規劃任務落實到具體工程項目和年度目標。定期對規劃實施情況進行檢查、評估，確保規劃任務按期完成，取得實效。
四、突出抓好土地沙化預防
9.切實保護沙區自然植被。沙區地方各級人民政府要制定植被管護制度，落實管護人員，加強植被保護，杜絕“邊治理、邊破壞”的現象。禁止在沙漠邊緣地帶和林地、草原開墾耕地。禁止採集發菜，徹底取締發菜及其製品的收購、加工和銷售。禁止濫墾沙荒地、濫砍濫挖灌木。沙區地方各級人民政府要堅決禁止濫挖甘草、麻黃草等藥材，在甘草和麻黃草資源分佈區逐級制定保護和建設規劃，在生態脆弱地區要劃定禁挖區和封育區，禁止一切採挖活動，嚴格按照有關規定規範中藥材收購行為。地方各級人民政府要積極預防森林、草原病蟲害、鼠害及火災。
10.嚴格控制採伐防風固沙林。縣級以上地方人民政府要嚴格控制防風固沙林網、林帶的採伐。對於喬木型防風固沙林網、林帶，因林木老化、病蟲害等原因確需進行撫育更新的，必須事先在其附近形成接替林網和林帶，報經省級林業行政主管部門驗收後，依照有關規定進行採伐。對於萌蘗能力強、需要通過平茬等技術措施促進更新的灌木型防風固沙林網、林帶的採伐，須遵守有關規定和技術規程。對林木更新困難地區現有的防風固沙林網、林帶，不得批准採伐。
11.加強草原保護和管理。嚴格保護基本草地，不得擅自徵收、徵用、佔用或改變其用途。實行以草定畜、草畜平衡制度，嚴格控制載畜量。鼓勵和引導農牧民發展飼草飼料生産，改良牲畜品種。在牧區要推行草原劃區輪牧、季節性休牧和圍封禁牧制度。
12.加強沙化土地封禁保護區建設和管理。國務院林業行政主管部門要會同農業、水利、國土資源、環境保護等有關部門，對暫不具備治理條件以及因保護生態需要不宜開發利用的連片沙化土地，依法劃定沙化土地封禁保護區。縣級以上地方人民政府要妥善安排好沙化土地封禁保護區範圍內農牧民的生産生活，有計劃地組織遷出並妥善安置。在沙化土地封禁保護區內，禁止一切破壞植被的生産建設活動，對確需進行的修建鐵路、公路等建設活動，必須嚴格按程序評估和審批。
13.強化水資源管理。加強流域和區域水資源的統一調配和管理，合理調配江河上、中、下游用水，全面實施建設項目水資源論證制度和取水許可制度，嚴格控制開采地下水，合理確定生活、生産和生態用水比例。要切實節約用水，大力推行節水灌溉方式和節水技術，限制高耗水、低産出的産業發展，提高水資源利用效率，建設節水型社會。
14.加快沙區生活能源結構調整。沙區地方各級人民政府要採取有效措施，妥善解決城鄉居民生活能源問題。積極發展替代燃料，因地制宜開發利用風能、太陽能、沼氣等能源，有條件的地方應鼓勵農牧民營造薪炭林。在沙區開發石油、天然氣、煤炭等能源時，要優先解決當地農牧民的能源需求。大力推廣節能技術，提高能源的利用率。
15.實行沙區開發建設項目環境影響評價制度。在沙區從事開發建設活動，必須事先就開發建設項目可能對當地及相關地區生態環境産生的影響進行環境影響評價和水資源論證。環境影響報告中應包括防治措施等方面的內容。對不具備水源條件，且有可能造成土地沙化、水土流失等災害，嚴重破壞生態環境的開發建設項目，不得批准立項。經批准實施的開發建設項目，要按照環境影響評價和水資源論證規定的內容同步實施生態保護和建設，搞好水資源保護和節約用水工作。有關部門要加強監督，搞好檢查驗收，經檢查驗收不合格的，不得對開發建設項目進行竣工驗收。因防治措施不力造成土地沙化的，有關部門要責令項目建設單位限期進行治理，對情節嚴重的應依法追究責任。
五、加強沙化土地治理
16.因地制宜治理沙化土地。沙區地方各級人民政府要按照防沙治沙規劃，組織有關部門、單位和個人，因地制宜地採取人工造林種草、飛播造林種草、封沙育林育草和合理調配生態用水等措施，積極治理沙化土地。在沙區要合理營造防風固沙林網、林帶；對生態區位重要、糧食産量低而不穩的沙化耕地，要實施退耕還林還草，並在確定退耕還林還草任務時予以優先安排，對未退耕的沙化耕地要加快農業生産方式改革，積極推行免耕留茬等保護性耕作措施；對嚴重退化、沙化的草原，實行退牧還草，適度發展灌溉飼草料地；對生態嚴重惡化的地區要有計劃地實施生態移民；大力開展水土保持綜合治理，搞好沙區生態建設的配套水源工程建設，發展小型蓄水節水設施。
17.切實抓好重點工程建設。國務院林業、農業、水利等有關行政主管部門和地方各級人民政府要依據《全國防沙治沙規劃》，認真組織實施好京津風沙源治理、三北防護林體系建設、退耕還林、退牧還草、草原沙化防治、水土保持、牧區水利等國家重點工程和區域性治理項目，在不同沙化土地類型區建設一批防沙治沙綜合示範區，積極探索防沙治沙政策和技術模式。要嚴格工程建設進度、質量和資金管理，建立健全違規使用資金案件和工程質量事故責任追究制度。對工程建設情況實行評估制度，並根據評估情況，適時調整、完善工程建設項目和相關政策。
18.落實沙化土地單位治理責任制。沙區縣級以上地方人民政府對鐵路、公路、河流和水渠兩側以及城鎮、村莊、廠礦和水庫周圍的沙化土地，要落實單位治理責任制，限期由責任單位負責組織造林種草或者採取其他措施治理。有關行政主管部門要定期對責任單位的治理任務完成情況進行檢查驗收，對於未能按期完成治理任務的，應按規定追究有關領導人的責任。
六、完善防沙治沙扶持政策
19.建立穩定的投入機制。各級人民政府要隨著財力的增強，加大對防沙治沙的資金投入，並納入同級財政預算和固定資産投資計劃。在安排國債資金和中央預算內基建資金時，要繼續將防沙治沙作為一項重點。要安排資金用於沙化土地封禁保護區建設。在沙區安排的扶貧開發、農業綜合開發、水利和水土保持建設、草原建設等項目，凡涉及防沙治沙內容的，都要按有關規定搞好防沙治沙。要積極引導社會資金，擴大利用外資規模，拓寬籌資渠道，增加防沙治沙投入。加大科技投入力度，對防沙治沙重點科技支撐項目予以扶持。
20.實行稅收優惠和信貸支持。國家對防沙治沙給予必要的稅收政策支持。各地區、各有關部門要認真執行好現行的防沙治沙稅收優惠政策。單位和個人投資進行防沙治沙的，在投資階段免徵各種稅收；取得一定收益後，可以免徵或減徵有關稅收，具體規定另行制定。國家繼續對符合林業貸款中央財政貼息規定的防沙治沙貸款給予財政貼息，有關部門要加強對貼息資金的監督管理。對符合銀行貸款條件的防沙治沙項目，有關銀行要適當放寬條件，積極給予信貸支持，並做好各項金融服務。繼續擴大農戶小額信用貸款和農戶聯保貸款，支持有條件、有生産能力、守信用的農戶通過防沙治沙、發展多种經營實現增收致富。
21.扶持各種社會主體參與防沙治沙。要創造公平競爭環境，為各種社會主體開展防沙治沙提供條件。改革現行防沙治沙投入和管理方式，凡納入國家重點工程項目的公益性治沙活動，經縣級以上有關行政主管部門檢查驗收合格後，享受國家重點工程項目的資金補助等政策。在進一步完善招投標制、報賬制的同時，研究探索政府出資直接收購沙區各種社會主體營造的非國有公益林的相關政策。徵佔用治理後的土地，必須嚴格履行相關審批手續，並由徵佔者給予治理者合理的經濟補償。因保護生態的特殊要求，將治理後的土地劃定為自然保護區、封禁保護區的，按相關規定給予治理者合理的經濟補償。對納入公益林管理的沙區森林資源，要以多種方式給予投資治理者合理補償。
22.保障治理者的合法權益。沙化土地可以通過承包、租賃等多種形式落實經營主體，按照簽訂的合同，限期進行治理。治理後的沙化土地，如涉及權屬或地類變更，要及時依法辦理土地變更登記手續，保障治理者和土地權利人的合法權益。使用國有沙化土地從事防沙治沙活動的，其土地使用權的期限最高可至70年，治理後的沙化土地承包經營權可以依法繼承和流轉。
23.合理開發利用沙區資源。在有效治理和嚴格保護的基礎上，積極引導各種實體充分利用沙區的優勢資源，發展特色優勢産業。要扶持一批競爭力強、輻射面廣的龍頭企業，開展資源培育、生産加工、運輸貯藏和市場營銷。鼓勵結合農業、林業、畜牧業結構調整，以公司加農戶的形式建設沙區灌木林、藥材和牧草基地，實行集約經營。大力發展沙區特色種植、養殖業，積極發展加工業，有條件的地方還可以發展沙區旅遊業及其他産業，培育新的經濟增長點，增加農牧民收入，促進沙區經濟發展。
七、加大科技治沙和依法治沙力度
24.加強防沙治沙科學研究和技術推廣。加強防沙治沙基礎科學研究和應用技術研究，針對防沙治沙的關鍵性技術難題，開展多部門、多學科、多層次的聯合攻關。建立健全防沙治沙技術推廣和服務體系，加大先進適用技術和科技成果推廣應用力度。積極探索科技推廣新機制，對科技推廣項目實行招投標制度。要健全防沙治沙重點工程建設與科技支撐項目同步設計、同步實施、同步驗收制度，切實將科技支撐貫穿于工程建設的全過程，努力提高工程建設質量和科技含量。加強對基層技術人員和農牧民的技術培訓，積極培育農牧民專業技術協會和科技型企業。對長期在重點沙區縣及基層治沙單位工作的專業技術人員，在職級晉陞、技術職務聘任及其子女上學等方面給予優惠。
25.嚴格依法治沙。各級人民政府和各有關部門要切實做到依法行政，嚴格執行《中華人民共和國防沙治沙法》等有關法律法規，完善配套規章。要加強防沙治沙執法體系建設，充實執法監管力量，明確執法責任，健全監督機制，積極配合同級人大搞好執法檢查，加大行政執法監督力度。要適時開展集中專項執法行動，嚴厲打擊破壞沙區植被和野生動植物資源、造成土地沙化及水土流失、非法徵佔用沙化土地等違法行為，做到有法必依、執法必嚴。加強法制宣傳教育和保護生態環境道德教育。
26.科學開展土地沙化監測工作。建立健全土地沙化監測體系，科學開展監測工作。國務院林業行政主管部門要定期組織有關部門對全國土地沙化情況進行監測，及時公佈監測結果。縣級以上地方人民政府林業或者其他有關行政主管部門要對本行政區域的土地沙化情況進行監測，並及時向本級政府報告監測結果。地方各級人民政府要根據監測結果，調整並完善防治措施。對於有沙化趨勢或者沙化程度加重的地區，要依法制止導致土地沙化的行為，並積極開展防治。
八、加強對防沙治沙工作的領導
27.防沙治沙工作實行政府負責制。沙區地方各級人民政府對本行政區域的防沙治沙工作負總責。沙區縣級以上地方人民政府每年要向同級人民代表大會及其常務委員會報告防沙治沙工作情況，自覺接受監督。全面推行地方人民政府行政領導防沙治沙任期目標責任考核獎懲制度，將防沙治沙年度目標和任期目標納入沙區地方各級人民政府政績考核範圍。加強防沙治沙管理機構和隊伍建設。國務院林業行政主管部門要負責做好全國防沙治沙的組織、協調和指導工作，有關部門要按照職能分工，各負其責，密切配合，共同做好防沙治沙工作。
28.進一步加強防沙治沙國際合作與交流。國務院有關部門和有關地方人民政府，要根據我國履行《聯合國防治荒漠化公約》的要求，密切合作，加強履約能力建設，認真履行我國承擔的各項義務。要根據我國國情，積極引進國外的資金、技術和先進管理經驗，促進我國防沙治沙事業的發展。努力開拓防沙治沙國際合作新領域，鼓勵將國內防沙治沙技術向其他國家進行有償輸出和轉讓。
29.廣泛發動社會各界關心和支持防沙治沙事業。大力開展防沙治沙宣傳教育，提高全民的生態保護意識。積極探索新形勢下開展群眾性防沙治沙的新機制、新辦法，引導沙區群眾積極參與防沙治沙。充分發揮人民解放軍、武警部隊、民兵以及工會、婦聯、共青團和其他社會團體在防沙治沙中的重要作用，動員社會各方面的力量，支持和關心防沙治沙事業。各級人民政府對在防沙治沙事業中取得顯著成績的單位和個人，要給予表彰獎勵，對作出突出貢獻的予以重獎。
國務院
二○○五年九月八日
